Новости

   Источники

   Исследования

   О проекте

   Ссылки

   @ Почта

• История общественного самоуправления в Сибири второй половины XIX - начала XX века

   Одной из целей введения Городового положения 1870 г. являлось освобождение городского управления от угнетающей опеки административной власти. Один из идеологов городской реформы А. Д. Шумахер, хорошо осведомленный о делах городского хозяйства в России и Европе, осознавал необходимость самостоятельности муниципалитетов. Из составленной им записки следует: "Установление правильных отношений городского общественного управления к административным властям составляет весьма важное условие для того, чтобы преобразование всего управления имело надлежащий успех. Нельзя отрицать, что независимо от строгой опеки со стороны правительства, которой ныне подчинено оно, особенно по делам хозяйственным, неопределенность упомянутых отношений, дающая повод к разного рода недоразумениям и пререканиям, служит отчасти причиною того равнодушия к общественным делам, в котором обыкновенно упрекают городские общества" [1]. Необходимо было найти баланс между самостоятельностью и опекой. А. Д. Шумахер писал об этом в 1858 г.: "Так как административная губернская власть по существу своих обязанностей есть блюстительница государственных польз и повсеместного точного исполнения законов, то должна наблюдать, чтобы управление это не выходило из круга предоставленных ему действий и не допускало нарушения закона. Но для ограждения общественных учреждений от неправильных действий администрации необходимо точнее определить самый порядок наблюдения" [2]. Известный деятель городского хозяйства М. П. Щепкин считал введение губернского по городским делам присутствия одним из лучших нововведений Положения 1870 г.: "Учреждение такого присутствия на чисто коллегиальных началах может не только послужить оплотом против единоличных решений губернаторов, но и приучить даже их самых к большей подчиненности голосу коллегии; вот почему в этом новом учреждении нельзя не видеть гарантии для общественной самостоятельности" [3].
   Городовое положение 1870 г. предусматривало следующий порядок отношений муниципалитетов и органов государственного управления: "Правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны оказывать содействие к исполнению законных требований городского общественного управления, на котором лежит такая же обязанность в отношении означенных установлений и учреждений. В случае неисполнения с той или другой стороны законных требований, недовольная сторона обращается к губернатору" (ст. 6). Для рассмотрения спорных вопросов, жалоб о незаконности определений городских дум в каждой губернии создавалось Губернское по городским делам присутствие, в состав которого входили: вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель мирового съезда или назначенный съездом его член, председатель губернской земской управы и городской голова губернского города. Кроме того, при рассмотрении специальных вопросов приглашались соответствующие чиновники (ст. 11). Если городское общественное управление не исполняло обязательных для города повинностей, губернатор сначала напоминал об этом, затем передавал вопрос на рассмотрение Губернского по городским делам присутствия, а затем сам брал на себя распоряжения по городским вопросам и безотлагательно сообщал о проблеме министру внутренних дел (ст. 12).
   Состав и деятельность Губернских по городским делам присутствий в Сибири имели некоторые особенности по сравнению с аналогичными учреждениями Европейской России. В сибирских губерниях, где не было введено Положение о земских учреждениях, вместо председателя земской управы в состав губернского по городским делам присутствия входил выбранный член губернского присутствия по крестьянским делам. Таким образом, в состав этих органов Сибири входило больше представителей государственных учреждений [4].
   Важным "сдвигом" реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Большинство дел, включая и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. А. А. Головачев замечал по этому поводу: "У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком... Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, так как все вопросы, в случае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб и пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном" [5]. И все-таки именно присутствия принимали жалобы и осуществляли контроль над всей хозяйственной деятельностью городских органов самоуправления. На заседаниях присутствий рассматривались отчеты городских управ о приходах и расходах; постановления городских дум; правомерность разрешения строительства в городах, а также ведение дел по вопросам хозяйственной деятельности. Кроме прочих проблем, под контролем присутствий находились дела об открытии питейных заведений, в связи с которыми обнаруживалось немало злоупотреблений. В мае 1890 г. МВД конфиденциально уведомляло Министерство финансов о том, что в Западной Сибири городские управления под видом пожертвований в пользу города берут плату за разрешение на открытие питейных заведений [6]. В Тюкалинске в 1878 г. дума вводила особый сбор с виноторговцев. Для прикрытия незаконности сбора брало его в виде платы за взятые виноторговцами в аренду городские озера [7]. Губернское по городским делам присутствие, зная об этих не совсем законных фактах, нередко беспомощно признавало, что "юридическим путем обличить незаконные действия думы весьма трудно" [8]. Такими "незаконными" действиями, стимулируя состоятельных горожан помогать городу, думы пытались найти средства для решения проблем в социальной сфере.
   Как уже говорилось, центральной фигурой нового городского общественного самоуправления стал городской голова, который, будучи избран думой, утверждался в должности губернатором и министром внутренних дел. Это в значительной степени ставило городское общественное управление в зависимость от губернской власти. На этой почве неоднократно возникали конфликты. В 1879 г., к примеру, возник конфликт между Омским городским самоуправлением и Акмолинским губернатором. Городская дума избрала на пост городским головой надворного советника Н. Ф. Соколова. Однако губернатор не утвердил его в должности и предложил кандидатуру статского советника А. С. Алфимова. В ответ на подобные действия дума проголосовала против губернаторского кандидата. В конечном счете городским головой избрали отставного генерал-майора В. В. Маслова. За него проголосовало 24 члена городской думы, против - 14 [9].
   Несмотря на опеку, думы пользовались определенной самостоятельностью при решении хозяйственных вопросов. Конфликты, возникающие между губернатором и думой не всегда решались в пользу первого. Д. А. Алисов приводит следующий пример. На основании циркуляра Генерал-губернатора Западной Сибири от 21 октября 1875 г. за №1866, воспрещавшего вывоз мусора на берега рек и озер, полицейское управление Тобольска выделило для этих целей место в Тырковском предместье. Однако это "возбудило в обывателях города ропот и недовольствие, имеющее основанием своим опасения в развитии заразы. Принимая во внимание это обстоятельство, а также на основании ст. 2 "Городового положения", Тобольская городская управа просила местную врачебную управу произвести осмотр местности, отведенной под свалку мусора и дать соответствующее заключение об угрозе возможного распространения болезней. Врачебная управа, в свою очередь, в заключении признала, что "местность, называемая Тырковским предместьем не может быть признана в ассенизаторском отношении удобной для свалки городских нечистот и даже со временем может служить постоянным источником эпидемий и эпизоотий" [10]. В результате действий городской управы предшествующее решение было отменено и губернатор предложил городской думе выбрать для свалки более удобное место, что и было исполнено [11].
   Бывали случаи несогласия думы с решением губернского по городским делам присутствия. Тобольское губернское по городским делам присутствие отменило постановление Тюменской думы о назначении городскому голове и членам управы жалования. Основанием к этому послужило отсутствие объяснения о том, кто именно председательствовал при решении этого вопроса на заседании Думы. Повторно рассмотрев законность принятия этого решения, Тюменская дума постановила: "назначенное постановлением 21 октября (1874 г.) содержание городскому голове и другим лицам, на точном основании 55 ст. Гор. Пол., оставить в силе и об этом донести г. исправляющему должность Тобольского губернатора…" [12].
   К. В. Лен отмечает, что в большинстве случаев вмешательство центральных и местных государственных учреждений было оправдано на фоне аморфного состояния городских представительств и определялось патернализмом к муниципальным образованиям [13]. Действительно, деятельность некоторых государственных чиновников объективно способствовала улучшению жизни сибирских городов.
   По ст. 16 Городового положения 1892 г. в Сибири губернские по городским делам присутствия составлялись под председательством губернатора: в Тобольской, Томской, Иркутской и Енисейской губерниях - из председателя губернского правления, управляющего казенной палатой и губернского прокурора; в Якутской, Семипалатинской, Семиреченской и Приморской областях - из вице-губернатора и лица местного прокурорского надзора; в областях Акмолинской и Забайкальской - из вице-губернатора, управляющего казенной палатой и лица местного прокурорского надзора; в Амурской области - из председателя войскового правления Амурского казачьего войска и лица местного прокурорского надзора (ст.16).
   После принятия "Городового положения" 1892 г. государственные органы усилили контроль за выборами в органы общественного управления. Участились случаи неутверждения в должности выборных руководителей Дум. А. В. Литягина полагает, что такие факты происходили из-за внимания администрации к доносам окружного исправника, прокурора и других заинтересованных лиц о поведении кандидатов, их моральном облике и др. [14] Если в 1890-е гг. как правило, не усматривалось политической подоплеки при неутверждении на должности городского самоуправления, то с 1905 г. одной из решающих характеристик городского деятеля становится его политическая благонадежность. В целом, администрация активно использовала предоставленное законом право контролировать процесс формирования нового состава самоуправления. Неутверждение избранных в думы и управы, в должности городского головы, председателей комиссий и т. д. было постоянным явлением. Вот еще один пример из истории Барнаульского общественного управления: "Томский губернатор телеграммою от 2-го числа июня, уведомил и.о. Городского головы, что из числа избранных Городскою Думою на 4-хлетие с 1907 года Городского Головы, Членов Управы и Городского секретаря им утверждены Городским Головой И. И. Поляков и членом Управы С. И. Зудилов, второй же член Управы А. П. Пешков и Городской Секретарь Орнатский им, г. Губернатором, не утверждены" [15]. В некоторых случаях чиновники использовали право назначать городских руководителей на основе собственного предпочтения [16].
   Несмотря на столь решительные шаги по обеспечению относительной политической благонадежности городского общественного управления Городовое положение 1892 г. устанавливало жесткий надзор над их деятельностью. Все сколько-нибудь важные постановления городской думы должны были утверждаться губернатором или министром внутренних дел. В эту категорию попадали, в частности, постановления по вопросам о городском бюджете и сверхсметных расходах, о переложении натуральных повинностей в денежные, о муниципализации предприятий, об отчуждении городских имуществ, о займах и поручительствах, о размерах платы за пользование городскими предприятиями, о планировке города. Помимо этого, губернатор был вправе приостанавливать исполнение думского постановления, если усмотрит, "что оно не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения". Приостановленное губернатором постановление передавалось от губернского по городским делам присутствия до министра внутренних дел, Сената (в случае жалобы городского управления), а в некоторых случаях - до Комитета министров и Государственного Совета.
   Усиление централизации городского управления и ослабление контрольных функций со стороны выборных органов власти городского самоуправления привело к частым злоупотреблениям со стороны городских управ и городских глав в расходовании городских средств, ослаблению отчетности и т.п. Одним из примеров является привлечение к уголовной ответственности Омского городского головы Н. П. Остапенко и членов комиссии по постройке городского театра Ветохина и Крекова за финансовые злоупотребления [17].
   Нерешенные социальные проблемы побуждали органы городского самоуправления находить пути взаимодействия с сословными организациями: купеческими и мещанскими обществами. Наиболее многочисленными среди них были мещанские общества, но по размерам капитала они не опережали купеческие управы. Мизерные бюджеты городских дум не позволяли решать весь комплекс вопросов городского хозяйства. А у сословных организаций не хватало законодательных полномочий для решения социальных задач своего сословия. В фондах городских дум, мещанских и купеческих управ Западной Сибири содержится переписка старост с городскими управами, из которой следует, что органы городского самоуправления часто обращались в сословные общества за помощью. Тобольская городская дума в январе 1898 г. обратилась к мещанскому старосте с просьбой оказать денежную помощь на содержание временной тифозной больницы. В том же году дума Тобольска просила мещанского и купеческого старост помочь организовать обед в честь приезда в город министра путей сообщения. В Бийске в 1911 г. городской голова обратился к мещанскому старосте с предложением рассмотреть на сходе вопрос о принятии на общества низшей ремесленной школы [18]. Купеческие управы, в отличие от мещанских, принимали активное материальное участие в экономических проектах дум. В частности, значительные средства были потрачены ими в ответ на ходатайства о строительстве железных дорог в регионе [19]. Самостоятельно решая социальные проблемы своего сословия, общества дополняли работу развивающегося городского самоуправления. Для сибирского городского общественного управления вообще было характерно активное общение с различными государственными и негосударственными организациями для увеличения эффективности своей деятельности [20].
   Представители городского общественного самоуправления были недовольны излишней опекой со стороны губернаторов и центральной власти и пытались добиться большей самостоятельности в своих действиях. В "Докладе постоянной ревизионной комиссии по обзору городского хозяйства и по проверке финансового отчета управы за 1912 г." (Томск, 1914) отмечалось: "общими усилиями необходимо добиться того, чтобы руки выборных представителей городских управлений в круге их полномочий и компетенции были развязаны, необходимо, чтобы они были освобождены от тягостного надзора за их деятельностью с точки зрения целесообразности" [21].
   Согласно Городовому положению 1892 г., городские общественные управления осуществляли "обязательные расходы", в число которых входило содержание правительственных учреждений, полиции и пожарной команды, организация городского управления и т. д. Участие в расходах по содержанию правительственных учреждений требовало выделения ассигнований на содержание центральных учреждений МВД, губернского по делам присутствия, пособия казне на содержание полицейских учреждений и пенсии служащим государственного управления. Городские поселения с упрощенным общественным управлением в расходах по содержанию правительственных учреждений не участвовали, в исключительных случаях доля расхода составляла сотую часть от суммы всего бюджета. Несмотря на то, что абсолютная сумма расходов по данной статье в городах Западной Сибири в течение первого десятилетия возрастала, ее процентное отношение ко всему бюджету незначительно - от 0,5 до 2 % [22].
   Подводя итог всему сказанному, можно сделать вывод, что избирательный закон для выборов в органы городского общественного управления был далек от совершенства. Центральная власть, сознавая малочисленность избирателей, строила планы введения в их круг представителей образованной части городского населения путем введения квартирного налога. И в то же время пыталась отстранить от выборов наименее имущую часть городского населения и ослабить влияние буржуазных элементов в городском управлении. О сколько-нибудь всеобщем избирательном праве не было и речи. В думах преобладали представители купечества и мещан, были лишь отдельные представители других сословий. Таким образом, о всесословности городского управления можно говорить лишь с большой натяжкой. Такое положение вещей отражало реальную картину социально-экономического развития городов. Плохая разработанность избирательного законодательства давала почву для разного рода злоупотреблений, особенно это касается самого механизма голосования и избирательных доверенностей.

  [1] Цит по: Городское самоуправление (Городовое положение 1870 года) // Эпоха великих реформ. Г.А. Джаншиев. По изданию 1900 г. Гл.VI // http://allpravo.ru/library/doc114p0/instrum3116/item3122.html
  [2] Там же.
  [3] Там же.
  [4] Лен К. В. Подготовка и проведение городской реформы 1870 г. в Западной Сибири ... С. 16.
  [5] Головачев А. А. Десять лет реформ. СПб., 1872. С. 85.
  [6] Лен К. В. Роль городских самоуправлений Западной Сибири в развитии социальной сферы (70-90-е гг. XIX в.) // Актуальные вопросы истории Сибири. Третьи научные чтения памяти профессора А.П. Бородавкина. Барнаул, 2002. С. 198.
  [7] Там же. С. 199.
  [8] Там же.
  [9] Алисов Д. А. Губернская власть и городское общественное самоуправление в Западной Сибири (XIX - начало XX вв.) // Катанаевские чтения-98. Материалы докладов второй всероссийской научно-практической конференции. Омск, 1998. С. 80.
  [10] Там же. С. 81-82.
  [11] Там же.
  [12] Постановление Тюменской городской думы о назначении жалования городскому голове и членам управы вопреки отмены его губернским по городским делам присутствием // Организация самоуправления в Тобольской губернии (вторая половина XIX - начало XX вв.). С. 123.
  [13] Лен К. В. Подготовка и проведение городской реформы 1870 г. в Западной Сибири... С. 17.
  [14] Литягина А. В. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX веков (по материалам Томской губ.): Автореф. дис. ... к.и.н. С. 16.
  [15] Постановление Барнаульской Городской Управы от 4 июня 1907 года "Об утверждении Городским Головой И. И. Полякова и членом С. И. Зудилова и неутверждении Полякова и Орнатского // Барнаульская городская Дума. С. 35.
  [16] Литягина А. В. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX веков (по материалам Томской губ.): Автореф. дис. ... к.и.н. С. 17.
  [17] Алисов Д. А. Губернская власть и городское общественное самоуправление. С. 83.
  [18] Литягина А. В. Городское и сословное самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв.// Актуальные вопросы истории Сибири. Третьи научные чтения памяти профессора А. П. Бородавкина. Барнаул, 2002. С. 196.
  [19] Она же. Городские думы как представительные организации торгово-промышленных кругов дореволюционной Сибири (по материалам Томской губ.) // Предприниматели и предпринимательство в Сибири (XVIII в. - 20-е гг. XX в.). Барнаул, 1997. С. 189.
  [20] Она же. Городское и сословное самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX в. … С. 197.
  [21] Алисов Д. А. Губернская власть и городское общественное самоуправление… С. 83.
  [22] Еремина Л. А. "Обязательные расходы" городов Западной Сибири на рубеже XIX - XX вв. // Актуальные вопросы истории Сибири. Третьи научные чтения памяти профессора А.П. Бородавкина. Барнаул, 2002. С. 200.