Новости

   Источники

   Исследования

   О проекте

   Ссылки

   @ Почта

• История общественного самоуправления в Сибири второй половины XIX - начала XX века

   20 июля 1862 г. Александр II повелел приступить к разработке нового "Городового положения". В 509 городах были учреждены местные комиссии, которые занялись сбором сведений об их состоянии и обсуждением вопросов управления городским хозяйством. МВД на основании сводки материалов этих комиссий составило в 1864 г. проект "Городового положения". Сначала он поступил в Кодификационную комиссию, в которой находился до марта 1866 г., а затем был внесен для обсуждения в Государственный совет, где пролежал без движения еще два года. Проект "Городового положения" неоднократно подвергался изменениям. Наконец, 16 июня 1870 г. он был утвержден Александром II и стал законом [1]. Существовавшие с 1785 г. сословные городские думы заменялись всесословными, избираемыми на основе имущественного ценза. "После изменений, совершившихся на пространстве целого почти столетия в строе всей гражданской жизни, особенно же после преобразований, произведенных по указаниям Нашим в разных частях государственного управления, узаконения сии, утратив свою современность, потребовали коренного обновления" [2], - такими словами начинается текст Городового положения 1870 г. Предполагалось непосредственное введение нового положения в губернских и областных городах, среди которых и сибирские: Иркутск, Красноярск, Тобольск, Омск, Томск [3].
   Отныне попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству предоставлялось городскому общественному управлению, а надзор за его законным исполнением - губернатору (ст. 1). К вопросам ведения органов городского самоуправления относились дела по организации самого самоуправления и весь комплекс проблем, связанных с хозяйственной деятельностью. Среди последних - во-первых, дела по внешнему благоустройству города, включая контроль над соблюдением градостроительного плана, содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а также освещение города (ст. 2 б). Во-вторых, на новые органы возлагалась ответственность за благосостояние городского населения, а именно, принятие мер к обеспечению населения продовольствием, устройство рынков и базаров, предотвращение пожаров и других бедствий и компенсация за причиненный убыток, принятие мер по поощрению и развитию местной торговли и промышленности, строительство пристаней, а также организация бирж и кредитных учреждений (ст. 2 в). Также как и земские учреждения, органы городского самоуправления принимали на себя обязательства по организации за счет города благотворительных заведений и больниц и заботу о народном образовании, а также устройство театров, библиотек, музеев и других подобного рода учреждений (ст. 2 г).
   В соответствии с этим документом к учреждениям городского самоуправления относились городские избирательные собрания, городские думы и городские управы (ст. 15).
   Городские избирательные собрания создавались исключительно для избрания гласных городской думы. Время их созыва определялось думой через каждые четыре года (ст. 16). Избирательным правом в органы городского самоуправления пользовались мужчины с 25-летнего возраста, русские подданные, обладавшие недвижимым имуществом плательщики городских налогов: владельцы торгово-промышленных заведений, банков и городских недвижимостей. К числу избирателей могли относиться прожившие в городе в течение двух лет непосредственно перед выборами плательщики установленного сбора, купцы, торговцы или приказчики, на которых не числилось недоимок по городским сборам (ст. 17). Из списка избирателей исключались лица, судимые за преступления, за которые предусматривалось лишение или ограничение прав состояния; отстраненные от должности в течение трех лет со времени отрешения; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях; лишенные собственности по суду; а также лица, лишенные духовного сана или звания за пороки, и исключенные из обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат (ст. 18). Губернатор, члены губернского по городским делам присутствия (кроме городского головы), члены губернского правления и чины местной полиции не имели права голоса (ст. 19). За тех, чей имущественный ценз соответствовал правилам, но не отвечали прочие условия (женщин, отсутствующих, совершеннолетних младше 25 лет) можно было голосовать на основании доверенности. За несовершеннолетних могли голосовать их опекуны и попечители (ст. 20).
   Наряду с частными лицами избирательное право получили и ведомства - разные учреждения и общества, городские церкви и монастыри, платившие сборы в городской бюджет. Каждое из них выбирало в городскую думу по одному гласному (ст. 21). Каждый из владельцев недвижимой собственности в общем нераздельном владении считался владельцем приходящейся на его долю собственности и пользовался правом голоса. А из лиц, числившихся в одном купеческом свидетельстве, голос предоставлялся только главе семейства, или по его решению, одному из лиц, внесенных в свидетельство (ст. 22). Городские жители не могли иметь на выборах более двух голосов: одного за себя, другого - по доверенности (ст. 23).
   Избирательное собрание считалось правомочным, если число участвующих избирателей превышало число подлежащих избранию гласных. Если окажется меньшее количество избирателей, то через семь дней созывается новое собрание, которое проводит выборы в любом составе (ст. 41).
   Новые органы городского самоуправления - городские думы - формировались под председательством городского головы из гласных, избранных на четыре года (ст. 48). Городские думы, в свою очередь, избирали на тот же срок постоянно действующие исполнительные органы - городские управы в составе городского головы, его "товарища" (заместителя) и нескольких членов. Городской голова являлся председателем как городской думы, так и управы. Исследователи называют соединение в его лице председательства в думе и управе крупным недостатком "Городового положения" 1870 г. [4]. Такое решение было принято Государственным советом. "Совмещение председателя думы и управы в одном лице представляется важным и для самого правительства, в интересах которого необходимо, чтобы во главе городского управления стояло лицо, значение коего давало бы ему способы вовремя сдержать увлечения и надлежащим образом направить общество", - записано в журнале общего собрания Государственного совета 11-го мая 1870 г., - "такое значение головы есть лучшее ручательство против незаконных постановлений как в думе, так и управе. При разделении же властей, правительство поставило бы себя в необходимость иметь дело с двумя представителями городского общества, из которых один, сделавшись почти правительственным чиновником, не имел бы по известным вопросам надлежащего в глазах общества веса, тогда как другой, побуждаясь, напротив, желанием казаться вполне независимым от всякого влияния административной власти, мог бы нередко преследовать не вполне согласные с видами правительства цели" [5].
   Предусматривалось участие членов городской управы в заседаниях думы, выступления по обсуждаемым делам. Но правом голоса они могли пользоваться только в том случае, если являлись гласными (ст. 50).
   Численный состав думы находился в пропорциональном отношении с числом лиц, пользующихся правом голоса на выборах. Например, в местностях, где количество жителей, пользующихся правом голоса, не превышало трехсот, в Городской думе предусматривалось тридцать гласных. Там, где избирателей было больше трехсот, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавляли по 6 гласных до тех пор, пока общее число гласных не достигало 72. Если по каким-либо причинам гласный выбывал из состава общественного управления, его заменяли лицом, следующим по списку после избранных гласных, если за него подано не менее половины голосов (ст. 48).
   Городской голова, избираемый думой, утверждался в своей должности в крупных городах министром внутренних дел, а в малых - губернатором. Городская дума подчинялась Сенату, однако губернатор следил за "законностью" ее постановлений. Министр и губернатор могли отменить любое постановление городской думы. Специально для контроля над городским управлением в каждой губернии создалось губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора.
   "Городовое положение" 1870 г. строго регламентировало деятельность Городской думы. Поскольку, как записано в документе, "Городская дума представляла собой все городское общество" (ст. 54), в сферу ее компетенции входили дела, касающиеся жизни города, и предоставлялось право действовать от имени городского общества. Дума могла назначать должностных лиц городского общественного самоуправления и определять размер их содержания; насущные вопросы установления, увеличения или уменьшения городских сборов и налогов, а также недоимок по городским сборам разрешались думой на основе соответствующих регламентирующих документов. В ходе ее заседаний рассматривались и утверждались городские сметы расходов, а также отчеты о сборе и расходовании средств, о распоряжении городским имуществом. Регламентация действий исполнительной власти городского общественного управления, в том числе определение общего порядка ее действий и подробные инструкции по конкретным вопросам, утверждение постановлений по вопросам городского благоустройства и утверждение изменений в плане города, - все это находилось в ведении общественного самоуправления. Дума принимала пожертвования в пользу города и разрешала осуществление займов и принятие других обязательств от имени города (ст. 55).
   Заседание городской думы назначалось: по усмотрению Городского головы; по требованию губернатора; по желанию не менее 1/5 гласных. Оно считалось состоявшимся, если на нем присутствовало не менее трети общего числа гласных (ст. 56). С инициативой рассмотрения на заседании думы того или иного вопроса могли выступить городской голова или гласные, городская управа, а также частные лица (ст. 58). Чтобы обеспечить подготовку принятия решений, необходимо было за три дня до заседания сообщить о намерении поставить вопрос на обсуждение (ст. 60). В некоторых случаях создавались особые подготовительные комиссии из гласных или приглашались "лица посторонние, от коих… можно ожидать полезных разъяснений" (ст. 62).
   Состоявшимся считалось заседание Думы, на котором присутствовало не менее трети общего числа гласных (ст. 63). Однако при решении вопросов о приобретении или продаже городского недвижимого имущества; о займах, поручительствах или гарантиях от имени города; о переводе натуральных повинностей в денежные, а также об отстранении должностных лиц городского общественного управления от должности и передаче под суд требовалось присутствие не менее половины общего числа гласных. При этом решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее двух третей наличных голосов (ст. 67). Решение по прочим вопросам принималось простым большинством голосов. При равенстве голос городского головы давал перевес (ст. 66). Заседания думы были гласными, поскольку копии всех решений Думы передавались губернатору, который после проверки соответствия законодательству передавал их для публикации в губернских ведомостях. Кроме того, Положение предусматривало публикацию решений думы в особом издании, которое учреждалось органами общественного самоуправления (ст. 68).
   На исполнительный орган - городскую управу - возлагалось непосредственное управление делами городского хозяйства, решение текущих вопросов, исполнение распоряжений думы (ст. 72). Численный состав управы определялся думой, но должен был составлять не менее двух человек, кроме председателя (городского головы) (ст. 70). Для принятия соответствующих мер в чрезвычайных случаях, либо для непосредственного управления отдельными отраслями городского хозяйства, дума могла, по представлению управы, учреждать особые исполнительные комиссии, временные или постоянные (ст. 73). Причем, если городская управа большинством голосов признавала постановление думы противозаконным, то, не приводя его в исполнение, могла обратиться к губернатору, который передавал дело в губернское по городским делам присутствие (ст. 80). Так же мог поступить городской голова в случае, когда принятое большинством голосов решение городской управы не соответствовало закону (ст. 76). Представление о том, как распределялись обязанности между членами управы, дает постановление Тюменской городской управы от 2 января 1873 г. [6]. На члена управы, который в случае необходимости мог заменить городского голову, возлагались обязанности контроля за казначейской частью; выдача купеческих и промысловых свидетельств и других торговых документов; хранение ценных бумаг, "крепостных актов" на здания и сооружения, находящиеся в городской собственности; надзор за поступлением городских доходов, а также ведением финансовой отчетности [7]. Другой член Управы обязывался осуществлять контроль за соблюдением санитарных норм и правил в торговых заведениях с помощью базарных смотрителей и старшин; следить за своевременным сбором налогов с торговых помещений и "других пустопорожних мест, существующих в городе для публичной торговли и промысла"; обеспечивать меры по охране правопорядка в публичных торговых местах, а также во время проведения ярмарок [8]. Еще одному члену Управы надлежало наблюдать за поддержанием в надлежащем виде городских зданий, богоугодных заведений, содержащихся на средства города, мостовых и тротуаров, мостов, освещением мостов и улиц, общественных бульваров и загородного сада, а также водопровода; осуществлять закупку леса и других строительных материалов для нужд города, включая дрова для отопления общественных зданий; и контролировать соблюдение городского плана застройки[9]. Четвертый член управы отвечал за работу наплавного моста и плотов, контролировал сбор акцизов с береговых участков, на которых располагались склады лесоматериалов и пристани, а также сбор с постоялых дворов, кузней и кирпичных сараев за занимаемую ими землю. Кроме того, ему поручалась продажа сенокосных общественных лугов, заготовление тулупов для часовых и свеч для освещения воинских зданий, контроль над пожарным обозом, включая заготовку фуража для пожарных лошадей [10]. Сведения о распределении обязанностей между членами управы позволяют представить круг вопросов, которые приходилось решать исполнительному органу общественного управления.
   Городская дума проводила выборы на должности городского головы, членов управы и городского секретаря (секретаря думы) не только из гласных, но вообще из тех, кто имел право на участие в выборах, в том числе и по доверенности, а на должность секретаря даже и не имеющего права голоса по пп.2,3 ст. 17. (ст. 86). Членами управы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, а также родные братья (ст. 87). Если городской голова не мог исполнять свои обязанности по болезни или другой причине или уходил с этого поста в течение последнего года срока, то его обязанности пришлось бы исполнять члену городской управы, назначенному думой. А если городской голова выбывал более чем за год до окончания срока службы, проводили новые выборы (ст. 83). Для участия в выборах на замещение должности городского головы существовали ограничения по национальному и религиозному признакам. В статье 88 записано: "Евреи не могут быть избираемы в Городские Головы, ни исправлять их должность. Число членов Городской Управы из нехристиан не должно превышать одной трети всего ее состава". Кроме того, на должности городского головы, членов управы и городского секретаря не могли быть избраны лица духовного звания; председатели и члены судов, за исключением почетных мировых судей; прокуроры и чиновники казначейств (ст. 89). При этом допускалось совмещение постов в городском общественном управлении и в земских и сословных учреждениях. Городской голова и члены Управы избирались на четыре года, но через каждые два года половина членов управы по очереди выбывала и замещалась вновь избираемыми, в число которых могли попадать и выбывшие (ст. 94). Городскому голове и членам управы назначалось денежное содержание, поскольку работать на общественных началах соглашались немногие. Об этом, в частности, записано в постановлении Тюменской городской думы от 13 декабря 1874 г.: "Назначение этого содержания вызвано было крайней необходимостью, так как никто из гласных при необязательности служения не изъявили желания служить без содержания" [11].
   Компетенция городского самоуправления была ограничена рамками чисто хозяйственных вопросов: благоустройство городов, попечение о местной торговле и промышленности, общественное призрение (богадельни, детские приюты и пр.), здравоохранение и народное образование, принятие санитарных и противопожарных мер. Бюджет городской думы формировался из средств, получаемых от налогов и сборов с городской недвижимости, торговых и промышленных заведений в размере 1 % их доходов, пошлинных сборов с проводимых в городе аукционов, а также от эксплуатации принадлежавших городу торговых рядов, бань, боен и частично отчислений от казны. На эти средства, помимо расходов на собственно городские нужды, содержались полиция, городские тюрьмы, воинские казармы, пожарная охрана: на это тратилось в разных городах до 60 % средств городского бюджета. Расходы на благоустройство городов составляли 15 % городского бюджета, на образование - 13 % и на медицину - около 1 %.
   Городские думы не имели принудительной власти и для исполнения своих постановлений обязаны были прибегать к помощи полиции, им не подчиненной.
   Городское общественное управление имело право от имени города приобретать и отчуждать недвижимые и движимые имущества и вступать в договоры на основании действовавшего законодательства (ст. 116), а имущественные обязательства, заключенные Городской управой в пределах предоставленных Думой полномочий являлись обязательными для города, который нес финансовую ответственность по таким обязательствам (ст. 117). Принадлежащие городу земли, которые по городскому плану предусмотрены для площадей, улиц, переулков, тротуаров, мостов, переправ и т.д. являлись городской собственностью и состояли в общем пользовании (ст. 120). Городской думе предоставлялось право устанавливать в пользу города следующие сборы: оценочный с недвижимых имуществ; с документов на право производства торговли и промыслов; а также с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавочек. Кроме того, дума могла вводить сборы с извозного и перевозного промыслов; с лошадей и экипажей, принадлежащих частным лицам и с собак. Предложения думы относительно каждого сбора представлялись на утверждение в законодательном порядке (ст. 128).
   "Городовое положение" 1870 г. регламентировало смету расходов средств, поступивших в пользу города. Среди статей расходов - следующие: содержание городского общественного управления, городских общественных зданий и памятников; выплаты по городским займам и выполнение принятых городом обязательств; финансирование учебных, благотворительных и других учреждений общего пользования; а также отчисления в казну. Город брал на себя издержки по организации воинского постоя, отоплению и освещению тюрем; участвовал в финансировании содержания полицейских чинов и пожарных команд, а также помещений для городского полицейского управления и пожарной (при полиции) команды с отоплением и освещением. Поддержание порядка на улицах, бульварах, переправах и т.д.; водопровод, городское освещение также ложились на плечи городского бюджета (ст. 139).
   Итак, в основу системы органов городского общественного управления легли буржуазные принципы: всесословность, имущественный ценз, разделение исполнительной и распорядительной властей, выборность органов самоуправления.
   Оценивая проведение реформы в Сибири, исследователи высказывают разные точки зрения на темпы ее реализации. По мнению К. В. Лена, городская реформа в Сибири началась позднее, чем в Европейской России, поскольку низкие темпы градообразования здесь обусловили невысокую степень готовности городов края к принятию нового муниципального законодательства [12]. Введение "Городового положения" 1870 г. в Томской губернии сталкивалось с рядом трудностей, обусловленных малочисленностью городских сословий и представителей дворянства, малоценностью недвижимых имуществ и особым положением городов Алтайского округа Кабинета ЕИВ [13]. Д. А. Алисов обращает внимание на то, что в отличие от многих других реформ XIX в., которые вводились в Сибири значительно позднее, чем в Европейской части России, введение Городового положения 16 июня 1870 г. в губернских центрах Западной Сибири осуществилось в достаточно короткие сроки [14].
   Первыми с инициативой о введении нового "Городового положения" в сентябре 1870 г. обратились в Акмолинское областное правление омские домовладельцы, но лишь в 1873 г. здесь появилась городская дума - позднее, чем в Тобольске, Томске и Тюмени. Томск получил права общественного самоуправления в 1871 г. После 1875 г. органы местного самоуправления образуются в Колывани, Березове, а в Барнауле и Бийске только в 1877 г. [15]. В Восточной Сибири проведение городской реформы также заняло несколько лет. В 1870 г. состоялись выборы в Иркутске и Красноярске, в 1875 г. - в Чите [16].
   Несмотря на ограниченность реформы городского самоуправления, она явилась крупным шагом вперед, поскольку заменила прежние сословно-представительные органы управления городом новыми, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза. Однако Городовое положение 1870 г. не могло обеспечить успешную деятельность муниципалитетов в полной мере. Значительная часть городских расходов шла на общегосударственные нужды, поэтому Думы не могли полностью распоряжаться городскими средствами. К тому же деятельность городской полиции не была подконтрольна органам общественного городского управления, поскольку находилась в ведении Министерства внутренних дел.
   
   11 Июня 1892 г. Именной Высочайший указ, данный Сенату возвестил о введении в действие нового Городового положения [17].
   "Изданное по воле в Бозе почившего Родителя нашего Городовое положение 16 июня 1870 года принесло, в течение двадцати лет своего применения, немаловажную пользу. Благоустройство городских поселений заметно поднялось, и улучшились многие условия городской жизни. Но, наряду с этими благоприятными условиями, в строе и деятельности городских учреждений обнаружились несовершенства, требующие исправления. Вследствие сего и для согласования порядка действий городского общественного управления с началами, преподанными в недавнее время для деятельности земских учреждений, мы повелели Министру Внутренних Дел подвергнуть положение 1870 г. пересмотру.
   В подлинном Собственною Его Императорского Величества рукою подписано:

   Новый документ отвечал изменившимся представлениям власти об общественном самоуправлении. Предметы ведомства муниципалитетов почти не изменились по сравнению с Положением 1870 г. Добавились пункты, касающиеся "попечения о призрении бедных и о прекращении нищенства" (ст. 2.V), а также о "попечении об устройстве православных храмов и поддержании их в исправности и благолепии, а равно попечении об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозного чувства и поднятие нравственности городского населения" (ст. 4).
   Учреждениями городского общественного управлении по Городовому положению 1892 г. считали Городские думы и Городские управы (ст. 21). В городах, где введение Положения в полном объеме не представлялось возможным из-за недостаточности городских средств, структуры занятий населения и степени развитости торговли и промыслов вводилось упрощенное общественное управление. Эти города внесли в особый список, в который губернские центры не подлежали включению (ст. 22). Таким образом, вводились три формы общественного управления: в полном объеме, в полном объеме в порядке ст. 92 Городового положения и в упрощенном виде.
   Непосредственное руководство делами городского хозяйства возлагалось на исполнительный орган городского самоуправления - городскую управу. В сферу ее компетенции входили: учет всего городского имущества, сбор требуемых думой сведений и исполнение ее постановлений; составление смет городских доходов и расходов; управление городскими налогами и сборами, включая меры по сбору недоимок; защита интересов городского населения в суде; определение с разрешения думы правил и сроков отчетности подчиненных ей лиц и учреждений; ревизия этой отчетности и предоставление отчетов думе; наблюдение за правильностью застройки городской территории в соответствии с городским планом и строительным уставом; утверждение планов и фасадов частных зданий; выдача биржевых номеров, разрешений на право открытия трактирных заведений, на постройку определенной категории заводских и промышленных заведений; выдача учреждениям и частным лицам различных справок, свидетельств, удостоверений, торговых документов и т.д. (ст. 95, 96).
   В Сибири в силу географических особенностей (протяженность территорий и удаленность их от центра), демографических (невысокая плотность населения), а также социальных и экономических общественное управление в полном объеме вводилось далеко не во всех городах, а только там, где население составляло более 10 тыс. человек и бюджет - свыше 25 тыс. руб. К 1914 г. лишь в 9 из 24 городов Западной Сибири - в Томске, Барнауле, Бийске, Новониколаевске, Тобольске, Кургане, Таре, Тюмени и Омске городское самоуправление действовало в полном объеме.
   Вторая форма самоуправления, в соответствии со ст. 92 "Городового положения", применявшаяся к значительным уездным и безуездным городским поселениям, распространялась на Каинск, Колывань и Мариинск, в которых обязанности управы могли быть возложены, с разрешения министра внутренних дел на городского голову. В небольших городах Западной Сибири - Кузнецке, Нарыме, Тайге, Татарске, Боготоле, Березове, Сургуте, Туринске, Тюкалинске и Ялуторовске - действовало упрощенное городское самоуправление. Здесь сход домохозяев, владевших имуществом, оцененным не менее чем в 100 рублей, избирал городских уполномоченных в количестве 12-15 человек, а те выдвигали старосту. Ограниченность прав упрощенных форм самоуправлений выражалась в том, что они не могли издавать обязательных постановлений, составлять и изменять планы городов, осуществлять надзор за производством торговли [18]. В соответствии со ст. 92 (1892) в незначительных уездных и безуездных городских поселениях обязанности управы с разрешения министра внутренних дел возлагались единолично на Городского голову с назначением ему помощника. В таких случаях органам городского самоуправления поручалось исполнение установленных обязанностей по мещанскому управлению, т. е. голове вменялись функции мещанского старосты. В Западной Сибири к населенным пунктам, в которых действовала Городская дума без управы, относились Мариинск и Каинск [19].
   Примером введения общественного управления в упрощенном виде может служить Новониколаевск. После того, как 28 декабря 1903 г. Николай II утвердил положение Комитета министров "о возведении поселения Новониколаевск при станции Обь, Томского уезда и губернии, на степень безуездного города того же наименования и введении в поселке общественного управления по Городовому Положению 1892 г. в упрощенном виде", началась история Новониколаевского самоуправления. Чтобы принять участие в городских выборах, домохозяин должен был не один год владеть имуществом, оцененным не менее 100 руб. В соответствии с регламентом, предусмотренным ст. 22 прил. положения, Томский вице-губернатор Бирюков отдал уездному исправнику распоряжение о созыве схода "владельцев недвижимых имуществ г. Новониколаевска для избрания из своей среды особой оценочной комиссии на предмет определения прав их на участие в первоначальном сходе домохозяев" [20]. На нем сходе избрали двух кандидатов в председатели названной комиссии: пензенского мещанина Н. П. Литвинова, имевшего в Новониколаевске свою типографию и торговавшего по купеческому свидетельству канцелярскими товарами; и колыванского купца А. И. Рукина [21]. II-е Отделение Томского губернского управления предоставило сведения о политической благонадежности кандидатов [22], и первым председателем комиссии стал Н. П. Литвинов "как лицо хорошо осведомленное с нуждами вновь образуемого города и постоянно ходатайствующее за жителей Новониколаевска в качестве их поверенного" [23].
   "Городовое положение" 1892 г. сохраняло исполнительные и распорядительные органы общественного управления, возглавлявшиеся Городским головой. В городах, имевших не более ста избирателей, состав Думы не мог превышать 20 гласных. Там, где число избирателей превышало сто, на каждые 50 избирателей свыше этого числа прибавляли по 3 гласных до тех пор, пока их число не достигало: в столицах - 160, в губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек и в г. Одессе - 80; в прочих губернских городах, областных и входивших в состав градоначальства, как и в значительных уездных городах - 60, в остальных городах - 40 (ст. 56). Кроме избранных гласных, в заседаниях Думы принимали участие с правом голоса председатель местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначить (ст. 57). Чтобы заседание Думы состоялось, требовалось присутствие: в городах, где гласных не более 40 - половины общего числа; в других - не менее 1/3; чрезвычайные собрания признавались действительными при любом числе гласных (ст. 70).
   Деятельность городских дум осуществлялась, как правило, через подготовительные и исполнительные комиссии, которые различались в зависимости от правового статуса и характера выполняемых функций. Подготовительные комиссии избирались городской думой для предварительного рассмотрения сложных дел, а исполнительные (училищная, техническая, юридическая, водопроводная, аптечная и т.д.) - для непосредственного управления отраслями городского хозяйства. В отличие от подготовительных комиссий, которые работали в составе городской думы, исполнительные подчинялись городской управе, но действовали на основании инструкций думы и с разрешения губернатора. Связь исполнительных комиссий с городской управой осуществлялась через председателя комиссии, который был или членом управы, или являлся "лицом по выбору Городской думы, которое приравнивалось к членам Городской управы при рассмотрении вопросов, находившихся в ведении комиссии" (ст. 194). В Постановлении Барнаульской Городской Думы от 28 мая 1912 г. записано: "Признать желательным, чтобы председательство в комиссиях Железнодорожной и по Благоустройству города принял на себя Городской Голова" [24]. В городские исполнительные комиссии могли входить как гласные городских дум и члены управы, так и частные лица. Количество их членов составляло в среднем от 5 до 12 человек.
   Отныне правом участия в выборах могли воспользоваться русские подданные, а также учреждения, если они не менее года владеют в пределах городского поселения на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом по оценке для взимания сбора в пользу города: в обеих столицах - не менее трех тысяч рублей; в губернских городах с населением свыше ста тысяч человек и городе Одессе - не менее тысячи пятисот рублей; в прочих городах - губернских, областных и входящих в состав градоначальства и в значительных уездных городах - не менее тысячи рублей; в остальных городских поселениях - не менее трехсот рублей (ст. 24). Тем самым еще более урезывались избирательные права городского населения.
   Вместе с тем сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы как председателя думы значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена права отдачи под суд членов управы. Новое "Городовое положение" приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена: "Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова..." [25], то есть реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад.
   В начале XX в. исследователи отмечают рост числа избирателей, увеличение их удельного веса в малолюдных городах губернии, с упрощенной формой управления [26].
   Составители Городового положения 1892 г. исходили из принципов, положенных в основу проведенной в 1890 г. реформы земских учреждений. Коренные изменения избирательной системы предусматривали более высокий имущественный ценз для участия в городских выборах и большую административную опеку. Губернатор отныне имел право отменять постановление Думы не только в случае его незаконности, но и несообразности общим пользам и нуждам (ст. 83). Реализация документа вела к постепенному сращиванию государственных и общественных органов управления. Если "Городовое положение" 1870 г. вверяло губернатору надзор "за правильностью и законностью действий" городских органов, то по закону 1892 г. губернатор мог направлять "оные действия согласно государственной пользе" [27]. Подлежали утверждению губернатора Постановления Думы об установлении расценок на городские земли, предназначенные под застройку в соответствии с планом застройки; об условиях выкупа состоящих в бессрочной аренде усадебных территорий; о займах, поручительствах и гарантиях от имени города; о ценах на хлеб и мясо, за пользование транспортными средствами, за портовые работы; о размерах платы за пользование подъездными путями, переправами и перевозами, а также городскими скотобойнями, водопроводами; за участки, отводимые отдельным лицам или обществами под пароходные пристани и склады, за стоянку и зимовку судов (ст. 78.I). Во всех городах, кроме Москвы, подлежали утверждению губернатора инструкции для управы и других исполнительных органов общественного городского управления в отношении городских учебных заведений; инструкции чинам торговой полиции и органам городского управления, исполняющим обязанности по надзору за торговлей и промыслами (ст. 78.II). В уездных и безуездных городах утверждались правила управления капиталами и другим имуществом города, а также изменения в планах и новые планы городских поселений (ст. 78.III).
   Целый ряд постановлений думы подлежал утверждению министра внутренних дел: о переводе натуральных земских повинностей горожан в денежные; о принятии на общие средства города содержания и строительства мостовых и тротуаров, очистки дымовых труб, содержания ночных караулов, вывоза нечистот; об отчуждении принадлежащих городу недвижимых имуществ; о займах, поручительствах или гарантиях от имени городского поселения, превышающих, в общей сложности с прежними займами и обязательствами, годовой итог городских доходов за последний истекший год (ст. 79.I).
   Сотрудники городских управ отныне стали считаться состоящими на государственной службе чиновниками, а не "избранными" представителями городского населения. Красноярская газета "Голос Сибири" писала об этом в 1906 г.: "Крайне ненормально, что городской голова… является чиновником с мундиром и с правами государственного служащего [члены управы и городской голова] - чиновники, более зависимые от администрации, нежели от своих избирателей и Городской думы" [28]. Но на практике этого полностью реализовать не удалось, поскольку объективные социально-экономические процессы в пореформенной России оказались сильнее стремления самодержавия усилить сословно-дворянский элемент в местном управлении.

   [1] ПСЗ-2. Т. XLV. СПб., 1870. С. 821-839.
  [2] Там же. С. 821.
  [3] Там же.
  [4] Городское самоуправление (Городовое положение 1870 года) // Эпоха великих реформ. Г. А. Джаншиев. По изданию 1900 г. Гл. V. // http://allpravo.ru/library/doc114p/instrum3116/
  [5] Цит по: Городское самоуправление (Городовое положение 1870 года) // Эпоха великих реформ. Г. А. Джаншиев. По изданию 1900 г. Гл. V.// http://allpravo.ru/library/doc114p0/instrum3116/item3121.html
  [6] Постановление Тюменской городской управы о распределении обязанностей между членами управы // Организация самоуправления в Тобольской губернии (вторая половина XIX - начало XX вв.). Сборник документов и материалов. Тюмень, 1995. С. 105.
  [7] Там же. С.105-106.
  [8] Там же. С. 106.
  [9] Там же. С.107.
  [10] Там же. С. 107-108.
  [11] Постановление Тюменской городской думы о назначении жалования городскому голове и членам управы вопреки отмены его губернским по городским делам присутствием // Организация самоуправления в Тобольской губернии (вторая половина XIX - начало XX вв.). С. 122.
  [12] Лен К. В. Подготовка и проведение городской реформы 1870 г. в Западной Сибири (на материалах Тоской губернии): Автореф. дис. … к.и.н. Барнаул, 2000. С. 13.
  [13] Там же.
  [14] Алисов Д. А. Городская реформа 1870 года в Западной Сибири (на примере губернских центров)//Проблемы культуры городов России. Омск, 1997. С.41.
  [15] Толочко А. П., Коновалов И. А., Меренкова Е. Ю., Чудаков О. В. Городское самопуравление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. Омск, 2003. С.30.
  [16] Демидова В. А. Организация городского самоуправления в губернских и областных центрах Восточной Сибири по Городовому положению 1870 г. // Россия и Сибирь: проблемы взаимодействия в региональной политике в исторической ретроспективе. Ч. 1. Иркутск, 2004. С. 107.
  [17] СЗРИ. Т. 2. Кн. 1. М., 1910. С. 281-304.
  [18] Чудаков О. В. Городское самоуправление в Западной Сибири в годы Первой мировой войны (июль 1914 - февраль 1917 г.). Дис. … к.и.н. Омск, 2002. С. 25.
  [19] Еремина Л. А. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX веков: структура, функции, основные направления деятельности. Автореф. дис….к.и.н. Новосибирск, 2001. С. 16.
  [20] ГАНО. Ф. Д-97. Оп. 1. Д. 5. Л. 5.
  [21] Там же. Л. 6.
  [22] Там же. Л.11.
  [23] Там же. Л. 6.
  [24] Сведения о числе избирателей г. Барнаула за 1902-1914 годы // Барнаульская городская Дума. 1877-1996 гг. Сб. док. Барнаул, 1999. С. 37.
  [25] Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. Т. 2. С. 38.
  [26] Там же.
  [27] Цит. по: Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970. С. 416.
  [28] Цит. по: Ермакова Е. Е. Зарождение и становление институтов гражданского общества в Енисейской губернии. 1880-1916 гг. Дис. ... к.и.н. Красноярск, 2005. С. 162.