Новости

   Источники

   Исследования

   О проекте

   Ссылки

   @ Почта

• История общественного самоуправления в Сибири второй половины XIX - начала XX века

   Главу, посвящённую хозяйственной деятельности, уместно начать с финансовой темы. Именно размеры доходной части бюджета во многом определяют и деятельность, связанную с расходной частью. Доходы у городских бюджетов существовали всегда, но мы затронем лишь пореформенный период. Эта хронологическая граница имеет не только внешнее обоснование (политическая реформа), но связана и с внутренним развитием финансовой части.
   Согласно расчётам А. Р. Ивонина, ко времени реформы 1870 г. сложились основные принципы устройства регулярного городского бюджета. В XVIII в. потребности свои город покрывал в основном за счёт личных повинностей и нерегулярных сборов с горожан. Но под воздействием Жалованной грамоты городам центр 1785 г. тяжести стал переноситься на доходы регулярные и ещё точнее - доходы от экономической деятельности. К 1860-м гг. этот процесс проявился в полной мере [1].
   Конечно, процесс этот связан не только с законодательством, но и с объективным развитием экономической жизни. С одной стороны, оно предоставляло возможность создания регулярной системы местных налогов, а с другой - выдвигало необходимость более активных действий городских властей. Таким образом, города уже были готовы к реформе 1870 г., значительно расширившей бюджетные возможности самоуправления. В свою очередь, новая реформа подтолкнула городских деятелей к активной работе. Не случайно К. В. Лен, изучавший воплощение реформы 1870 г. в Сибири, выделяет первую пореформенную восьмилетку как время становления новой системы. Время, когда "расширение финансовой самостоятельности" городских самоуправлений проходило "наиболее динамично" [2].
   Этот же автор отмечает и зависимость бюджетной стратегии городов от объективных условий. Важнейшее из них - развитие торгово-промышленной жизни. И по этому показателю выбранный период заслуживает отдельного внимания, особенно - время, связанное со строительством Транссиба. Не случайно сразу две диссертации, посвящённые самоуправлению, имеют нижней хронологической границей конец XIX в. Стремительный рост городов, удачно оказавшихся в зоне экономического воздействия железной дороги, обусловил и их бюджетное развитие. Л. А. Ерёмина подразделяет западносибирские города на две основные группы. Общее для крупных, быстро развивающихся городов - рост доли налогообложения в сравнении с другими видами доходов. В малых же (и не растущих) городах основу бюджетных поступлений составляли статьи, слабо связанные с развитием частного хозяйства - доход от городских имуществ, пособия городу и возврат расходов [3]. Эту же разницу в основных бюджетных источниках крупных и малых городов отмечает А. В. Литягина [4]. Итак, конец XIX - начало XX в. - время перемен для сибирских бюджетов. Именно с этой частью пореформенного периода и будет в основном связано рассмотрение финансовой отрасли.
   Важнейшие налоги.
   Многочисленные доходные статьи городского бюджета можно свести к трём основным источникам. Первый - доходы от городских имуществ и оброчных статей. Прежде всего это деньги, выручаемые на торгах от сдачи в аренду городских земель (под сенокосы, выгоны, склады товаров) а равно прибыль от пристаней и от прорубей. Иногда сдавались в аренду принадлежащие городу здания [5]. Сюда же отнесём прибыль от городских предприятий (бани, бойни, городские банки, ломбарды и пр.). Всё это, скорее, относится скорее к хозяйственной деятельности самоуправления. Вторая группа - "пособия городу и возврат расходов". Это казённые пособия на расквартирование войск, содержание полиции, с 1911 г. - на школьное строительство. Наконец, последняя группа - собственно финансовая часть - это налоги (сборы).
   Для начала разберёмся, какими основными сборами располагал городской бюджет. Вопрос этот иногда вызывает затруднения ввиду разветвлённости налоговой системы страны: на одном основании взимались налоги в бюджеты разных уровней [6].
   Основной налог городского бюджета - городской оценочный сбор. Налог, важный не только с экономической точки зрения, но и с политической: его уплата связывалась с правом участия в выборах городских властей. В крупнейших городах Европейской России оценочный сбор существовал уже в 1820-х гг. Первое Положение о сборе с недвижимых имуществ вышло в марте 1846 г., и на следующий год оценочные сборы взимались уже в 30 городах.
   Несмотря на частные различия между городами, существовала общая основа. Это и определение предельной ставки, которую не может превышать город (1 % от стоимости имущества), и установление минимального порога обложения (т.е. освобождение от налога беднейших имуществ). В феврале 1861 г. оценочный сбор подвергся дальнейшей регламентации: новое Положение разъясняло, помимо прочего, порядок проведения оценки. Оценки, выработанные комиссией из числа плательщиков налога, подлежали утверждению не только городской думой, но и губернским правлением [7].
   Но только с Городовым положением 1870 г. оценочный сбор превратился в повсеместное явление. Все действовали в общих рамках, однако каждому городу предоставлялось самостоятельно разрабатывать инструкцию по взиманию этого налога. Например, городу предоставлялось самому выбирать ставку налога - в пределах 1 % стоимости недвижимости или 10 % её доходности (речь идёт не о действительно получаемом доходе, а именно о доходоспособности). Позже норма будет повышена до 1,5 % и 15 %, а в 1917 г. - до 2 % и 20 %, соответственно.
   Обложению подлежали не только недвижимые владения в городской черте, но и вообще в городских границах (а это - "все те местности, которые находятся под ведомством городского общественного управления в смысле попечения и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству" [8]). Понятие "недвижимость" включает не только строения, но и "пустопорожние" участки, однако на деле последние обычно обходились. Оценочный сбор воспринимался как налог с владельцев зданий.
   Помимо оценочного, города получили возможность устанавливать дополнительные сборы. Вот как формулировалось это в законе 1917 года: специальные сборы с недвижимых имуществ, сборы с промысловых свидетельств на торговые и промышленные предприятия, с помещений таковых предприятий, с заведений трактирного промысла, с разносного и развозного торга, с извозного промысла, с реклам и объявлений, за остановку на улицах и площадях возов с привозимыми в город для продажи товарами, за санитарный осмотр привозимого в город мяса, с мер и весов, с различных актов, с лошадей и экипажей, с собак, с велосипедов, с самодвижущихся экипажей и прочие [9]. "Прочие" - это, например, сбор с владельцев собак или сбор "за землю, занятую крыльцами домов и подъездов" (установленный в 1904 г. Барнаульской думой [10]). Как видно, простор для фантазии городских деятелей открывался широкий. Однако не все эти многочисленные сборы равнозначны. Выделяются три наиболее значительных. Все они связаны с торгово-промышленной деятельностью.
   Первый - сбор с торговых документов, т.е. разрешений на производство предпринимательской деятельности. Торговые документы, или патенты, являлись свидетельствами уплаты основного промыслового налога (общегосударственного). Соответственно, ставки здесь определяло не самоуправление - оно лишь получало определённый процент твёрдо установленной суммы (от 10 до 15 % в зависимости от стоимости документа). В казну города шли надбавки к стоимости свидетельств на право торговли в черте города, а также сборы с более дорогих свидетельств, предоставлявших право торговли по всей губернии (до реформы промыслового налога 1898 г. они именовались гильдейскими). Следовательно, городское самоуправление оказывалось в более льготном положении по сравнению с волостными властями: даже если купец безвыездно жил в волостном центре и торговал там, прибавку к платимому им патентному налогу получал городской бюджет [11].
   Сверх этого, как свидетельствует начальник одного из отделений Томской казённой палаты, городские власти изобретали дополнительные сборы. "При выдаче гильдейских документов они производят не установленные законом сборы, напр[имер], с билетов на торговлю в селениях с каждого свидет[ельст]ва 2 гил[ьдии] взимают по 6 р., а 1-й гильдии по 15 руб. на городские низшие школы, и в оправдание свое приводят только-то, что это сбор симпатичный" [12]. Производить такие сборы позволяла незначительная в целом обложенность торговли и промышленности.
   К числу торгово-промышленных сборов относится не только доля патентного сбора, но также сбор с трактиров, прописанный в законе отдельной строкой. Города активно это право использовали. По сумме дохода налог незначителен, по содержанию примыкает к торгово-промышленным сборам. Единственное, что вызывает некоторый интерес - это способ развёрстки налога. Определив общую сумму сбора, городская дума предоставляла его плательщикам для самостоятельной раскладки [13].
   Наконец, к числу важных торгово-промышленных сборов относится попудный. Не связанный ни с каким государственным налогом, он вводился городами раньше или позже по собственной инициативе (и с учётом примера соседей). Попудный сбор - сбор с товаров, привозимых или вывозимых из города. Отличие от таможенных пошлин - в том, что сбор преследовал исключительно фискальную цель и не имел отношения к протекционизму. Например, Сургут в 1903 г. установил сбор со всех вывозимых товаров. Уполномоченные пояснили, что иного выхода заткнуть бюджетную дыру, не обременяя население, нет [14]. Нередко сбор устанавливался только для определённых путей сообщения. В Барнауле ещё в 1884 г. установили сбор с пароходовладельцев за землю, занимаемую при погрузке и выгрузке товаров [15]; через 22 года подняли вопрос об установлении попудного сбора с железнодорожных грузов [16].
   Любопытная особенность этого не очень прибыльного для городов сбора - его изменение с течением времени, а точнее - с принятием в марте 1910 г. закона о попудном сборе с железнодорожных грузов (сборы с речных перевозок оказались на время в подвешенном состоянии: их уже не разрешали в ожидании общего закона, но и закон не принимали). В соответствии с законом, сбор стал целевым - с условием использовать получаемые средства на ремонт подъездных (к железнодорожным станциям) путей. Не случайно сбор разрешался каждый раз на определённый срок: до завершения соответствующей капитальной постройки. Для получения разрешения требовалось представить убедительное обоснование необходимости сбора и подробный проект. В случае же разрешения попудного сбора городские власти обязывались проводить все поступления и расходы в счёт него отдельно от прочих городских расчётов; ежегодно предоставлять отчёты четырём министрам (внутренних дел, финансов, торговли и промышленности, путей сообщения), а также главноуправляющему землеустройством и земледелием [17]. Ходатайства о введении попудного сбора стали в начале второго десятилетия XX в. столь массовы, что МВД пришлось разработать специальный тариф в качестве образца для думских деятелей (в других отраслях это было бы названо "нормальным уставом") [18].
   Конечно, закон о попудном сборе - реакция на распространённость такого рода сборов в городах. Возможно, его принятие имело целью защиту предпринимателей от чрезмерного обложения на общие городские нужды. Как бы то ни было, в случае с попудным сбором правительство, сознательно или бессознательно, попыталось внедрить новую систему отношений с городами. Не отказывая местным властям в новом источнике дохода, правительство в то же время стало жёстко требовать отчётности по этому доходу и проверять целевое использование средств. Эта мера логично вписалась в систему бдительного государственного регулирования всех отраслей экономической жизни, характерную для России начала XX в.
   Как видно, все наиболее значительные дополнительные городские сборы нацелены на получение денег от торговли и промышленности. Связано это как с их бурным развитием, так и со значительной недообложенностью в общей системе государственных и местных налогов.
   Завершая характеристику основных городских налогов, выделим особо последние несколько лет существования досоветской системы. В эти годы городской бюджет пополнился несколькими новыми сборами, которые, впрочем, не успели проявить себя во всей красе ввиду чрезвычайных (военно-революционных) условий. Началось это ещё при царской власти. По закону 21 декабря 1913 г., в городском бюджете оказалась часть государственного налога с городских недвижимостей [19]. Государственный налог с городских недвижимых имуществ - ровесник Александровских реформ (с 1863 г.). По существу весьма близок к оценочному сбору. Прежде он не упоминался, поскольку поступал полностью в доход государственного бюджета. Положение изменилось после проведения реформы по закону 6 июня 1910 г. Переход от раскладочной системы к окладной (и следовательно, установление единой для всех домовладельцев ставки в 6 % доходности) сочетался с проведением более организованной переоценки городских имуществ (и следовательно, увеличением суммы оценки). Всё это привело в первый же год воплощения реформы (1912) к резкому, едва ли не двукратному в среднем по стране (по Сибири - ещё больше), росту сборов [20]. В Минфин посыпались ходатайства городских управлений о снижении ставок для того или иного города. В ответ министерство, с одной стороны, твёрдо объясняло, что это не новые оценки завышены, а старые были занижены, так как давно не пересматривались. С другой - отдало в распоряжение городов один из шести процентов государственного налога с городской недвижимости.
   Одновременно разрабатывались и иные проекты налоговых реформ. В дореволюционной бюрократической системе они вязли; падение самодержавия открыло простор для их осуществления. 29 сентября 1917 г. вышло новое Положение о городских доходах, расходах, сметах и отчётах [21]. Во-первых, этот закон повысил долю городов в государственном налоге с городских недвижимостей, который к этому времени увеличился до 8 %. Из них города получили 4 % (если дума считала сумму налогов с городской недвижимости чрезмерной, она могла и не пользоваться своей половиной).
   Во-вторых, города получили право устанавливать в свою пользу надбавки к государственному подоходному налогу. Налог этот, введённый в апреле 1916 г., начал действовать как раз с 1917 г. Предполагалось, что высокий необлагаемый минимум сделает его налогом для богатого меньшинства населения, однако инфляция военной и особенно революционной поры неожиданно превратила подоходный налог в массовый.
   В-третьих, города получили в своё распоряжение существовавший уже более 20 лет квартирный налог. С организационной стороны его взимание напоминало налог с городской недвижимости (он тоже исчислялся в зависимости от стоимости или доходности жилых помещений в городской черте). По существу же квартирный налог являлся аналогом подоходного, поскольку нацеливался на зажиточную часть городского общества.
   Таким образом, города оказались более значительно, чем раньше, встроены в систему государственных налогов. Это должно было обеспечить большее единообразие городских бюджетов и в то же время - более плодотворное использование аппарата городского самоуправления для взимания государственных налогов.
   Бюджетные дефициты городов, ставшие в начале XX в. хроническим явлением, заставляют поставить вопрос: насколько полно города использовали налоги? Именно эта статья (и прежде всего - оценочный сбор) непосредственно зависела от городских властей: достаточно изменить процент обложения - и сбор повысится. Расхожее обвинение современников-публицистов: думы, состоящие в основном из домовладельцев, облагают недвижимость меньше, чем можно было бы. Попробуем оценить сумму налогов, которые несла на себе недвижимость.
   Основная трудность здесь - соотнести официальную ставку и действительный процент обложения. Ведь и городской оценочный, и государственный налоги до реформы 1910 г. основывались на оценках городских дум. На вопиющую неточность и явную несопоставимость этих данных неоднократно указывали чиновники финансового ведомства. В качестве примера можно привести Томск. Сумма государственного налога с городской недвижимости (на весь город) составляла здесь в 1904 г. 30 650 руб., привязанный к нему земский сбор - 15 325, оценочный сбор - 86 496, всего же - 132 504 руб.[22]. Притом стоимость недвижимости по оценке городской думы составляла 8 938 947 руб., по оценке губернского раскладочного комитета - 11 498 000, инспекторская оценка - 22 132 579. Соответственно, сумма трёх налогов составляла от 1,5 % стоимости при использовании городской оценки до 0,6 % - при инспекторской. Если вместе с Министерством финансов считать прибыльность в 5 % стоимости, то получится, что обложение недвижимости забирало от 30 до 12 % её прибыльности.
   Более точными можно считать оценочные показатели по итогам реформы 6 июня 1910 г. Широкомасштабное подключение городских деятелей к оценочной деятельности под руководством податных инспекторов позволило казённым палатам получить такие оценки городской недвижимости, которые (при всей своей приблизительности) вызывали уверенность чиновников. И поскольку государственный налог после реформы почти сравнялся с городским оценочным сбором [23], а ставка первого твёрдо устанавливалась на уровне 6 % доходности, то такой же цифрой можно приблизительно обозначить и уровень городского оценочного сбора. К ним не забудем прибавить колеблющийся примерно на уровне половины государственного налога земский сбор. В итоге накануне мировой войны городским домовладельцам приходилось платить порядка 15 % доходности, или 0,75 % стоимости своих имуществ.
   Цифру не назовёшь чрезвычайной, но едва ли можно говорить о значительном резерве повышения налога. Новониколаевская дума в 1910 г. (ещё до воплощения реформы) даже снизила размер оценочного сбора - с 1 % стоимости до 0,75 %. В качестве обоснования дума выдвинула повышение оценки городской недвижимости и увеличение размера определённого городу по раскладке государственного (и, соответственно, земского) налога [24]. Попросту говоря, снижение ставки стало в данном случае возмещением за отказ от чрезмерно заниженной оценки недвижимых имуществ. Главное же для нас - то, что гласные сочли перспективу сохранения прежнего процента обложения чрезмерно тяжёлой. И хотя домовладельческая дума является в данном вопросе свидетелем заинтересованным, сам факт специального изменения ставок показателен. Повышение городских оценок (в том числе под давлением податного надзора) происходило регулярно, но раньше к снижению ставок не приводило.
   Оценивая тяжесть обложения, необходимо учесть ещё и иные виды налогов. Прежде всего - налог квартирный. А он не просто держался на уровне четверти от суммы государственного налога с городской недвижимости (уже пореформенного, 1912 г.), но ещё и распределялся неравномерно. Значит, где-то он увеличивал тяжесть государственного обложения меньше, чем на четверть, а где-то - больше. Под действие квартирного налога города подводились субъективно - на усмотрение финансовых чиновников. (Притом отнесение города к одному из нескольких разрядов тоже производилось субъективно, но значительно влияло на сумму налога с одного и того же имущества). В "Сибирском Чикаго" (Новониколаевске) квартирного налога вообще не существовало, а в других городах его приходилось платить иной раз даже малоимущим.
   В целом напрашивается вывод, что существующий уровень обложения городской недвижимости не позволял существенно нарастить сборы городских бюджетов за счёт простых обывателей. Более перспективным могло бы выглядеть обложение торговли и промышленности, однако в этой отрасли размеры сборов определялись главным образом государственными органами и от местной власти зависели слабо. Таким образом, нет веских оснований говорить о недостаточном использовании городской властью налогового ресурса. Появление в городских бюджетах в начале XX в. хронических дефицитов имеет объективную основу.
   Городское самоуправление как фискальный орган.
   Один из основных теоретических вопросов при изучении местного самоуправления - вопрос, следует ли его рассматривать как часть государственной системы управления или как противовес этой системе. Чтобы разобраться с этим вопросом на примере финансовой отрасли, рассмотрим подробнее деятельность городской власти в качестве фискального органа. В соответствии с основными городскими налогами в ней выделяются два направления.
   Первое - оценки городской недвижимости. То, что городская дума должна сама проводить оценку собственной налоговой базы, выглядит естественным. Логично и то, что государство, столкнувшись в 1863 г. с проблемой раскладки вновь появившегося налога с городских недвижимостей, передало это дело городским думам, уже имеющим опыт.
   Местным властям поручили полный цикл работ: оценка имуществ, раскладка налога, рассылка плательщикам окладных листов, сбор налога и передача в казначейство, сообщение полиции сведений о недоимщиках. Одним словом, дума выступала в качестве низового звена государственного аппарата. Звена, вполне включённого в систему губернской власти. Стоило Омской управе на исходе века (1898 г.) запустить предоставление в полицию реестров недоимщиков, как Омская казённая палата сообщила об этом военному губернатору Акмолинской области. После его внушения управа стала внимательно относиться к высылке реестров [25].
   Для производства дел по государственному налогу городские думы создавали раскладочные комиссии, от которых и зависела цифра оценки (в большинстве случаев использовались показатели, уже определённые для раскладки оценочного сбора). Однако в дальнейшем выяснилось, что оценки в разных городах получаются уж очень несопоставимые. И притом - заниженные. Приблизительная оценка государственными чиновниками давала суммы в полтора, два, два с половиной раза больше [26]. Впрочем, ущербность городской оценки видна и без внешних данных. Вот рассуждение Тобольского губернского начальства в 1896 г.: "сумма выгоды, приносимой недвижимыми имуществами обывателям и городу, по некоторым городам показана едва ли правильно. Так, например, по городам Кургану и Таре выгода обывателям показана, по первому менее чем в два раза, и по второму - в 6-7 раз [менее] выгоды таких незначительных городов, как Туринск и Тюкалинск; равным образом нельзя назвать точными сведения о ценности тех недвижимых имуществ уже по одному тому, что оценка некоторых из них производится чрез значительные промежутки лет, например, по г. Ишиму последняя городская оценка произведена была особой комиссией в 1872 году, по г. Таре - в 1873 г., по Тобольску - в 1886 г., Тюмени и Тюкалинске - в 1891 г. и т. д." [27].
   Недовольство справедливое, хотя и городскую думу можно понять. Например, в Тюмени в 1891 г. переоценка заняла полгода, а работа комиссии стоила более 1600 рублей [28]. Неудивительно, что в дальнейшем управа просто увеличивала цифру стоимости на определённый процент (1,5 % в год) и с неохотой пошла на очередную переоценку.
   Ещё одна составляющая заниженной городской оценки - завышенные вычеты. Дело в том, что стоимость имущества определялась обычно исходя из приносимого им дохода. Соответственно, сначала устанавливалась чистая доходность [29] (с учётом недобора дохода, расходов на страхование, содержание караула, ремонт имущества, очистку улицы, управление имуществом), а затем она капитализировалась исходя из "нормального" процента прибыльности. В Омске в 1896 г. управа делала вычет в 45 %, инспектор же считал нормальным 29 % [30]. В С.-Петербурге использовались цифры в 25 % для каменных зданий и 35 % для деревянных [31]. Ещё дальше пошли томичи. В первой городской инструкции по оценке недвижимости (декабрь 1900 г.) для вычетов установлена вилка от 63 до 80 % [32].
   Определение процента "нормальной" прибыльности тоже предоставляло возможность для занижения оценки. Нередко (в том же Омске, в Тюмени) выдвигалась цифра 10 %, на самом же деле гораздо более близкой (во всяком случае, не заниженной) следует считать цифру в 6 %, стандартно использовавшуюся Минфином. На сей счёт чистосердечно высказалась туринская оценочная комиссия. Капитализацию в Туринске провели из 8 % "не потому, что городские имущества приносят доход из 8 % (в действительности доходность города ниже), а в видах того, что иначе ценность города несоразмерно увеличилась бы" [33].
   Приемлемый для внутригородской раскладки определённой городу суммы, такой подход делал невозможной справедливую раскладку налога между городами. Напрашивалось решение - заставить города провести более близкие к истине переоценки. Этому способствовало утверждение в 1893 г. правил по оценке недвижимости земскими деятелями. На следующий год правила переработали применительно к недвижимости городской. Этими-то правилами тобольский губернатор в 1896 г. и подкрепил предложение городским управлениям провести переоценку. Кампанию переоценок действительно провели по всей губернии. Однако даже использование единой инструкции не привело к единообразным результатам. Кургану даже предложили провести новую переоценку. (Курганские власти, однако, заупрямились - мол, переоценка только что проведена, - так что вопрос этот оставался на повестке дня вплоть до реформы государственного налога с городской недвижимости в 1910 г.).
   Интересно отметить, что Тюменская дума в 1896 г. в комиссию для переоценки по крайней мере одним из пяти участников избрала иногороднего деятеля - ирбитского мещанина. После исключения его в силу внешних обстоятельств на смену ему пришёл мещанин из Екатеринбурга. Вообще, мещане составили 3 из 5 участников комиссии [34]. Очевидно, городские тузы стремились просто "повесить" эту обязанность на тех, кому труднее отказаться.
   Не удивительно, что городские деятели избегали дотошного исполнения этой государственной обязанности. Томский податной инспектор в 1901 г. с удивлением обнаружил, что государственный налог с городской недвижимости и земский сбор с неё же регулярно собираются управой с излишком. Происходило это потому, что управа, упрощая себе жизнь, округляла процент расчёта налога в высшую сторону (например, не 0,23 %, а 0,3 % от стоимости имущества). Такое вопиющее нарушение не осталось без внимания Казённой палаты. Однако стоило добиться от управы прекращения этой практики - и в Томске мгновенно накопилась недоимка по государственному налогу. Прежде она покрывалась излишками, в отсутствие которых уже к 1908 г. поднялась до 40 % годового оклада (именно Дума отвечала перед казначейством за недоимки по собираемым ею налогам). Местный инспектор объяснял это прежде всего наплевательским отношением к взысканию недоимок со стороны Думы [35]. Проявлять инициативу в вопросе, касающемся государственных финансов, Томской думе не разрешили, а действовать так, как требовали государственные правила, она не хотела или не умела.
   Убедившись, что инструкции не помогают, финансовое ведомство решило подключать к оценочной работе своих чиновников. В Сибири как раз в связи с введением квартирного налога появились в 1894 г. податные инспектора. Уже в ноябре 1895 г. Департамент окладных сборов Минфина направил Омской казённой палате предложение начать через инспекторов сбор сведений о действительной стоимости городских имуществ. Сотрудники департамента всё-таки придумали, как можно использовать заниженные и несопоставимые городские оценки: инспекторам предложили оценить ряд типичных зданий, сопоставить их с городскими оценками, установить коэффициент поправки и с его учётом использовать городские данные [36].
   Следующим шагом со стороны государственных органов стало включение податных инспекторов непосредственно в состав городских оценочных комиссий - даже если последние разрабатывали сетку оценок для раскладки своего, городского, налога. Такого рода указание встречаем уже в апрельском 1899 г. циркуляре Омской казённой палаты. Главной задачей ставилось перейти от правильных относительных оценок к правильным абсолютным оценкам [37]. С тем, чтобы более равномерно раскладывать налог между городами и губерниями. Уже на следующий месяц участие податных инспекторов в заседаниях по оценке и обложению городских имуществ оказалось закреплено законодательным порядком [38].
   Первое время инспектора в этих комиссиях рассматривались не как постоянные участники, а лишь как участники выработки правил о производстве оценок. Однако столичный ревизор Д. Л. Киреевский, проверявший тобольскую податную инспекцию в 1905 г., указал на недостаточный контроль инспекторов за самой раскладкой (т.е. за применением выработанных правил) как на недостаток. Казённая палата по итогам его проверки предписала инспекторам привести это дело в норму [39].
   Одновременно с участием в городских оценочных комиссиях инспектора председательствовали в участковых присутствиях по государственному квартирному налогу. (Кстати, именно необходимость, после введения квартирного налога, найти чиновников для работы в этих комиссиях, и заставила правительство наконец ввести податных инспекторов в Сибири). Отличие квартирного налога от налогов с городской недвижимости всячески подчёркивалось Минфином: то был налог личный (нацеленный на обложение не имущества, а дохода человека). Однако определение его окладов требовало такой же работы, как и при обложении недвижимости: требовалось установить действительную либо потенциальную арендную стоимость каждого жилого помещения - иными словами, доходоспособность имущества. Таким образом, появление присутствий по квартирному налогу способствовало приближению оценок недвижимости к действительности.
   Впрочем, эти присутствия имели с точки зрения фиска тот же недостаток, что и оценочные комиссии городских дум. Большинство в них составляли представители плательщиков налога, выбираемые местным самоуправлением. Инспектор не располагал даже правом вето (лишь правом обжалования в вышестоящую инстанцию, наполовину тоже выборную). Даже в начале века городская оценка местной недвижимости отличалась от инспекторской существенно, иногда - в разы. Возможно даже, не всегда это объяснялось корыстным умыслом гласных. Тарский податной инспектор М. М. Софонов в 1905 г., обмениваясь мнениями со своим руководством, критически отнёсся к оценке, которая производится "самым примитивным способом на основании впечатлений и знаний членов комиссии, прекрасно знающих каждое имущество". Притом он посетовал, что все его предложения насчёт совершенствования приёмов оценки разбились о недостаток средств, выделяемых городом на оценочные работы [40].
   Оценочная работа нуждалась в дальнейшем совершенствовании, и следующим шагом стало появление присутствий по государственному налогу с городской недвижимости. Принцип - тот же, что в присутствиях по квартирному налогу: податной инспектор председательствует, большинство же участников избирается городской думой (6 представителей плательщиков, обычно - из зажиточных домовладельцев, и 2 представителя городской думы).
   Произошло это вследствие реформы 1910 г. По итогам той реформы сумма государственного налога по всей стране стала определяться не сверху вниз (Министерством финансов, пусть и на основании неких объективных данных), а снизу вверх - отталкиваясь от оценки каждого отдельного имущества. Следовательно, важность точной оценки каждого городского здания, каждого незастроенного участка существенно повысилась. Правительство уделило этому внимание, и действительно, за полтора года (между принятием нового закона и применением новой шкалы) оценки удалось существенно переработать. Организация работ присутствий - и по квартирному налогу, и по налогу с городских недвижимостей - наталкивалась на нежелание избранных участвовать, отсутствие у них времени. Однако угроза нарушения интересов плательщиков всё-таки заставляла их ходить на заседания.
   Министерство финансов подчёркивало позднее, что из 17 млн руб. прибавки налоговых сборов, получившейся за счёт реформы, основная часть стала следствием улучшения оценок, а не скрытого повышения ставок [41]. Напомним, все оценки были выработаны в ходе открытых обсуждений, большинство участников которых составляли сами плательщики - представители местного самоуправления. Таким образом, дело оценок городской недвижимости удалось поставить под государственный контроль, но производить при этом по большей части руками городских управлений, а не чиновного аппарата.
   Таким образом, в этом вопросе выборная власть находилась в тесном взаимодействии и с государственным управлением (казённая палата, следившая за поступлением доходов от городских дум), и с силовыми государственными органами (полиция).
   Второе важнейшее направление фискальной деятельности городского самоуправления связано с торговым надзором.
   Чётко оформленная система промыслового налогообложения существовала со времён Екатерины II. Система опиралась на выборку предпринимателями торговых документов (патентов) разных уровней (наиболее дорогие - купеческие - обеспечивали и сословную обособленность). Соответственно, возникла необходимость следить за тем, чтобы все предприниматели свидетельства выбирали (т.е. налог платили), причём выбирали свидетельства подлежащей категории (и не производили таких операций, которые требуют более дорогостоящих свидетельств). Эта обязанность тоже легла на местное самоуправление, в городах - на городские думы.
   Если промысловые свидетельства можно было выкупить непосредственно в городской управе (которая получала бланки свидетельств в казначействе, а затем туда же сдавала вырученные деньги), то для торгового надзора создавалась в большинстве случаев особая "депутация". В обязанности торговых депутатов входил, во-первых, постоянный надзор за торговлей. За тем, чтобы в лавках продавались лишь те товары, которые допускаются выбранным свидетельством. За тем, чтобы приезжие торговцы на рынке не торговали без свидетельства. В случае обнаружения нарушения на месте составлялся протокол, переправлявшийся затем в Казённую палату и заканчивавшийся для нарушителя штрафом (и, возможно, необходимостью обменять уже выбранное свидетельство на более дорогое).
   Помимо постоянного надзора за торговлей, на депутатах лежала обязанность не реже раза в год "в неопределенные сроки" производить "генеральную, т.е. общую, поверку всех торговых и промышленных заведений". Там, где нет торговых депутаций, генеральная проверка производилась представителем думы или управы "при участии избранных на этот случай местными торговцами, из своей среды, лиц, в числе не менее трех" [42]. Контроль добросовестности и правильности действий торгового надзора осуществляли чиновники, подведомственные казённой палате. Они обязательно присутствовали на генеральных проверках.
   В соответствии с инструкцией 1863 года, "торговые депутации составляются <...> по выбору местного торгующего сословия, из лиц, заслуживающих особенное доверие. Депутаты сии избираются на три года и допускаются к отправлению своих обязанностей городскою думою". Однако особое доверие к избираемым осталось благим пожеланием. Начальник одного из отделений Томской казённой палаты с раздражением писал в 1893 г. о том, что поскольку торговое депутатство - это повинность, то и выбирают депутатами не лучших, и к делу они относятся спустя рукава [43]. Недовольство чиновника вызывала даже выдача торговых документов через органы самоуправления. Городские деятели, - писал он, - в законе не разбираются, поэтому категория выдаваемых ими свидетельств не всегда соответствует уровню облагаемых предприятий. Убытки от этого терпят и государственный бюджет, и получатели свидетельств, которым в случае обнаружения ошибки приходится платить штраф. Жаловался он и на общую неряшливость думского счетоводства, приводившую к постоянной путанице в расчётах между самоуправлением и казначействами. Как единственное средство устранения этих недостатков автор адресованной в столицу записки называл введение существенной оплаты торговым депутатам одновременно с постановкой их под жёсткий контроль податного надзора.
   Первая часть этого предложения по понятной причине не воплотилась, однако некоторые изменения по части выборов депутатов после 1860-х гг. произошли. Срок депутатства удлинили до 4 лет (с заменой через два года половины депутатов), минимальное же число сократили до двух. Впрочем, в 1892 г., когда Петербург запросил сведений по численности торговых депутатов в Томской губернии, выяснилось, что в Каинске и Бийске депутатов всё-таки не существовало (торговлю проверяли члены управы). Больше минимума избрали только Барнаул и Томск (соответственно, 4 и 6 депутатов) [44].
   Усложнилась процедура утверждения. Кандидатуры, избранные думой, стало необходимо утверждать в губернском правлении. Оно предварительно сносилось с казённой палатой, которая, чтобы дать заключение, запрашивала податного инспектора соответствующего участка. В свою очередь, и инспектор, и палата следили, чтобы выборы производились своевременно, и при необходимости напоминали об этом думе.
   Согласие податного надзора не было формальностью. Формулировка "не соответствуют своему назначению", полученная губернатором от казённой палаты, означала для думы необходимость перевыборов. Одно из оснований для отказного решения - незнакомство выбранных с местной торговлей. В Каинске, например, был случай неутверждения депутатов, среди которых оказались врач, чиновник, приказчик и вообще люди, самостоятельной торговлей и промыслом не занимавшиеся. Даже купеческую кандидатуру могли отвести по причине отсутствия досуга для депутатской работы (которая требует личного присутствия в городе) [45].
   В то же время допускалось участие не настоящих, а бывших торговцев (коль скоро они не лишены права участвовать в городских выборах). Допускал закон и повторное избрание только что выбывших депутатов. Трудности с избранием торговых депутатов подтверждает распространённость практики заочного избрания. Новоявленные депутаты, избрание которых состоялось без их ведома, нередко отказывались, приходилось проводить перевыборы. О Колыванских депутатах в 1908 г. местный инспектор сообщал, что они "совершенно никакой ответственности не проявляли и не проявляют" [46]. Однако через два с половиной года те же лица вновь были избраны торговыми депутатами - и утверждены в этой должности. Как видно, в условиях бесплатности этой службы податным инспекторам не приходилось рассчитывать на большее.
   В то время как предприниматели всех сколько-нибудь значительных городов уклонялись от депутатства, известны и прямо противоположные случаи. Торговцы посёлка Тайга (Томского уезда) сами в 1906 г. попросили разрешения выбрать торговых депутатов. Пояснений на сей счёт не сохранилось, но по-видимому, инициативу проявили те, кто проигрывал от нечестной уплаты своими конкурентами промыслового налога. Ходатайство поддержал 51 торговец из 121 зарегистрированного в посёлке [47].
   Предположение о конкуренции как двигателе подобных инициатив подтверждается ещё одним случаем. В 1909 г. о праве избрания депутатов ходатайствовали торговцы села Тисульское (Мариинского уезда). Избрание (сельским сходом) депутатов в сёлах "со значительно развитой торговлей и промышленностью" допускалось законом. Местный инспектор согласился, хотя и прокомментировал: "ходатайство это не вызывается большой необходимостью и основано на вражде крупных торговцев с мелкими, особенно приезжими, которые каждую субботу приезжают сюда из соседних деревень" [48].
   Более подробно причина конфликта выясняется из заявления самих торговцев - сплошь обладателей свидетельств 2 разряда [49]. Выяснилось, что в базарные дни мелкие купцы выезжают из своих "домашних лавочек" и продают прямо с возов чай, сахар и иные товары, торговать которыми по имеющимся у них свидетельствам 3 и 4 разрядов запрещено. Жалобы инспектору не помогли, потому что инспектор - один, а сёл у него много, нарушителей же надо ловить с поличным; волостные власти с этими нарушениями разбираться не захотели. Сами заявители - добавим от себя - уклониться от уплаты налога (подобно своим конкурентам) не могли, потому что обнаружить нарушение в стационарной лавке гораздо проще, чем поймать нарушителя, торгующего с повозки. Единственным выходом оставалось избрание депутатов, обладающих карательными функциями.
   Так выяснилось, что организация торгового надзора, при всей её обременительности, всё-таки нужна крупным предпринимателям. Воспользовавшись совпадением интересов, государство смогло использовать крупных торговцев для усиления надзора за мелкой торговлей.
   В то же время и мелкие торговцы иной раз оказывались полезны для проверки крупных. Речь идёт о работе раскладочных присутствий по промысловому налогу. Присутствия эти появились по реформе промыслового налога 1885 г. Шесть представителей плательщиков под председательством инспектора (до появления инспекторов - чиновника особых поручений при казённой палате) имели задачей разложить между всеми предпринимателями своего участка (обычно на уезд приходилось 2-3 участка) определённую свыше сумму дополнительного промыслового налога. Разложить пропорционально прибылям, для чего вычислить "нормальный" процент обложения по каждой отрасли, определить примерные обороты каждого предприятия (притом что лишь немногие придерживались единых бухгалтерских требований) и возможно, учесть особые обстоятельства отдельных предприятий.
   В члены присутствия думе следовало избрать не обязательно гласных (можно даже - не имеющих избирательного права), но - владельцев предприятий, платящих промысловый налог. Как видим, раскладочные присутствия основывались на том же принципе, что уже виденные нами присутствия по другим по налогам. Однако отношение к ним совсем иное. Попасть в эти присутствия купцы стремились; соответственно, мелкие торговцы оказывались в составе присутствий нечасто. В Томске в раскладочном присутствии на рубеже веков, вопреки закону, оказался даже представитель купеческого общества. Пыталось избрать своего представителя и биржевое общество. (Обоим обществам разъяснили, что они на это права не имеют) [50]. Очевидно, влияние на вычисление "нормальной" прибыльности сулило куда большую выгоду, чем возможное занижение оценок недвижимости.
   Как бороться с возможной недобросовестностью членов присутствий? В 1909 г. Министерство финансов рассылало местным органам податного надзора доклад одного из харьковских инспекторов "О практических приёмах в деятельности податного инспектора" [51]. Автор, в частности, советовал приглашать в заседания присутствий мелких торговцев - в качестве "сведущих лиц", т.е. с правом только совещательного голоса. "Участие сведущих лиц иногда очень резко отражается на определении оборотов, а члены присутствия после первых же споров, в которых выясняется, что указанные ими обороты ниже действительных, невольно отодвигаются на задний план и только выражают своё согласие с показаниями сведущих лиц или сами начинают определять обороты более близко к действительности". Трудно судить о распространённости этой практики в Сибири, но известно, что иногда купцы, не представленные в присутствии (как от мелких предпринимателей, так и от мелких селений), сами просились на роль "сведущих лиц" [52].
   Работа городского самоуправления и создаваемых им органов по оценке городской недвижимости, по надзору за торговлей и по определению окладов промыслового налога показывает тесное взаимодействие местного самоуправления и государственных органов в рамках выполнения совместных задач. Руководствуясь указаниями государственных органов, самоуправление выполняло задачи, относящиеся к святая святых государства - к фискальной функции. Те задачи, которые впоследствии действительно перешли в руки расширившегося государственного аппарата.
   Экономическая политика.
   Налоги, при всей их важности, являют собой лишь начальную стадию экономической деятельности государства. По мере развития капитализма становится очевидной необходимость более существенного государственного вмешательства в народное хозяйство. Очевидной эта необходимость представлялась и деятелям самоуправления.
   Первый уровень муниципальной экономической политики - установление правил игры, обозначение "дорожной разметки". То, что можно назвать продолжением деятельности торгового надзора. Даже не продолжением, а одной из разновидностей, учитывая, что надзором за соблюдением налоговых правил и думских постановлений занимались одни и те же люди.
   Повсеместно городские думы принимали правила о производстве базарной и лавочной торговли [53]. При этом пытались внедрять простейшие санитарно-гигиенические нормы (например, обязательный ветеринарный досмотр продаваемого скота или запрет взвешивать на одних весах сырое мясо и ягоды). Пытались бороться с обманом покупателей (контрольные весы). Боролись с монополизацией. Так, оптовикам обычно запрещали покупать хлеб и иные продукты в первой половине базарного дня. Делалось это для того, чтобы крестьяне, приехавшие со своим товаром, удовлетворили личные потребности простых горожан, прежде чем вступят в дело скупщики.
   Ещё одно повсеместное явление - регулирование частного извоза [54]. Разрешения на профессиональную деятельность получали от управы те извозчики, которые соблюдали установленные правила перевозок (включая и чёткое определённый размер оплаты). Подробность проработки инструкций можно видеть уже из того факта, что для легковых извозчиков и водовозов утверждались разные правила.
   Базарными правилами и лицензированием извозчиков не исчерпывалась регулятивная деятельность самоуправления, но подробнее останавливаться на этом вопросе не будем. Больший интерес представляет следующий уровень экономического вмешательства - попытки не только ограничивать русло экономического потока, но и направлять его движение. Попытки властей не только задать правила для частной инициативы, но и выступить её (частной инициативы) конкурентом, когда она не приносила желаемых результатов. Власть становилась, таким образом, не только автором правил движения, но и активным участником этого движения.
   Очевидным поводом для усиления вмешательства в экономику становились кризисы, связанные прежде всего с неурожаями. В условиях аграрной страны неурожай означал значительный рост продовольственных цен, резкое ухудшение снабжения населения, приток населения из сельской округи в города в поисках работы (найти которую удавалось далеко не всем).
   Уже в 1880-х гг. местные власти прибегали к регулированию цен за счёт продажи собственного хлеба по твёрдой цене. Известно, например, решение Тюменской думы 1884 г. о выделении денег для покупки у одного из местных купцов (заодно думского гласного) 10 тыс. пудов ржи по умеренной цене, чтобы снизить установившиеся розничные цены. Деньги для этого мероприятия нашлись за счёт кредитов, которые предоставили некоторые купцы (опять же, гласные думы) и мещанское общество (о чём заявил присутствовавший на заседании думы мещанский староста) [55].
   Из подобных решений (об оптовой покупке хлеба для последующей розничной продажи по умеренной цене) приведём ещё одно. Барнаульская дума в 1902 г. решила покупать хлеб не обязательно на месте, но и "из других мест Сибири и России" - чтобы найти более выгодные цены. Кредит на эту операцию в размере 32 тыс. руб. ассигновало МВД (располагавшее специальным продовольственным капиталом), ещё 5 тыс. выделило мещанское общество Барнаула [56].
   Ниже мы ещё вернёмся к вопросу о мещанских обществах как участниках экономической политики местного самоуправления. Пока же отметим другую форму экономического воздействия. Это общественные работы, свидетельства о которых имеются для начала XX в. В Тюмени в 1911 г., помимо вполне очевидных мер для помощи голодающим (столовые), Дума ходатайствовала о беспроцентной ссуде (из продовольственного капитала - т.е. из государственных средств) на организацию общественных работ. 50 тыс. руб. предполагалось потратить на дорожное строительство [57]. Такую же сумму просил в виде беспроцентной правительственной ссуды Барнаул пятью годами ранее: общественные работы предполагались в форме устройства артезианских колодцев, новых извозов, мощения улиц и базарной площади [58]. Примечательно, что город в данном случае выступает самостоятельным действующим лицом: средства хотя и берутся у государства, но - с условием возврата.
   Несмотря на скудость собственных средств и отсутствие длительных традиций экономического регулирования, городская власть не ограничивалась только реакцией на чрезвычайные условия. Примером тому служит создание кредитных учреждений. Основной капитал городских общественных банков (в Сибири первый - в Иркутске в 1836 г., массово - после 1862 г.) и городских общественных ломбардов (в целом по России - с 1887 г., в Сибири - с небольшим отставанием) создавался за счёт городских средств. Соответственно, город ими управлял, город же получал прибыль. В этом отношении их можно назвать городскими предприятиями - такими же, как бойня или электрическая станция. И действительно: переводя свободные средства в основной капитал своего банка, местные власти надеялись получить больше прибыли, чем от помещения того же капитала в качестве вклада в иной банк.
   Но есть и другая сторона дела. В каждом ходатайстве об открытии банка на первое место ставилось то, что открытие городского банка "для развития торговли, промышленности и вообще благосостояния всех жителей составляет одну из важнейших городских потребностей" [59]. Не случайно так часто (особенно на начальном этапе) участвовали в создании городских банков крупные купцы. Они-то хорошо знали потребность предпринимателей в кредите. Крупнейшие купцы могли кредитоваться в акционерных коммерческих банках, но на мелких заёмщиков эти колоссы финансового рынка не разменивались. Взаимный же кредит в Сибири до начала XX в. практически отсутствовал. Для средних и мелких предпринимателей (а заодно и просто зажиточных горожан, не ведущих торговли) городской банк оказывался зачастую единственным источником кредита [60].
   Таким образом, городские банки - это проявление целенаправленной политики городских властей по созданию благоприятных экономических условий для развития средних слоёв городского населения. Кредитная поддержка оказывалась и менее зажиточным горожанам. Тем, которые могли предложить в залог лишь ювелирные изделия. Выдача ссуд под залог ценных вещей (ломбардных ссуд) входила в число операций, разрешённых разным видам банков, в том числе и городским. Но показательно, что городские банки, которые имели право заниматься этой операцией, либо вовсе от неё отказывались, либо держали на незначительном уровне. Более того, они охотно давали городским властям ссуды на развитие операций существующих в том же городе ломбардов - другими словами, не рассматривали их как конкурентов [61]. Необходимость содержать квалифицированного оценщика и надёжную кладовую для хранения залогов, высокая трудоёмкость таких кредитов (с учётом их обычно незначительного размера), малая ликвидность залогов данного типа - всё это делало ломбардную операцию малопривлекательной для обладателей капиталов. Поэтому создание городских общественных ломбардов необходимо квалифицировать не как погоню за прибылью, а как обеспечение кредита для небогатой части городского населения.
   Рассматривая направления экономической политики городских властей, мы обратили внимание на участие в ней мещанских обществ. Этот вопрос заслуживает отдельного рассмотрения. Ведь мещанские управы - тоже органы городского самоуправления, которые с введением городских дум никто не отменял. С юридической точки зрения мещанская управа и городская дума выступали самостоятельными организациями (как яркий пример можно привести судебный спор между томской мещанской управой и городской думой, в итоге которого первой на рубеже веков удалось выселить последнюю из здания магистрата [62]). А помимо мещанского общества, существовало ещё купеческое. Следовательно, имеет смысл более широкая постановка вопроса: участие сословных органов в экономической политике городского самоуправления.
   Помимо уже упомянутых фактов, привлекает внимание рапорт Сургутского уездного исправника Тобольскому губернатору в 1905 г. [63]. Из рапорта, посвящённого неправильности раскладки мещанского сбора, видно следующее. Во-первых, местное мещанское общество проводило внутренние раскладки "на разные общественные и городские нужды" (в частности - на ремонт здания городского общественного управления). Во-вторых, сборы мещанского общества город рассматривал как неотъемлемый источник городского бюджета (исправник сообщал, что городское управление "за несвоевременным поступлением следующих по [мещанской] раскладке сборов принуждено делать займы и расходовать суммы, предназначавшиеся совершенно на другие потребности").
   Таким образом, помимо общей для всех горожан системы налогов (определяемых общегородским самоуправлением), существовали и дополнительные сборы для мещан. Такая система благополучно существовала в сельской местности, где мирские сборы (отдельного крестьянского общества) и волостные благополучно соседствовали не только друг с другом, но и с земскими налогами. Система выглядела вполне логично: земский налог расходуется на нужды всего уезда, волостной - отдельной волости, мирской - отдельной общины. В городе этот принцип оказался менее логичным. Ведь сельское общество обособлено территориально, мещанское - нет. Притом и сословные перегородки вследствие Александровских реформ значительно ослабли. Получилось, что мещанская управа - нечто вроде департамента городской думы по работе с частью городского населения. Не случайно в начале XX в. мещанские общества начинают закрываться. Немногие просуществовали до 1917 г.
   Та же судьба постигла ремесленные управления. Для иллюстрации процитируем постановление Тобольского губернского присутствия о закрытии Тобольского и Тюменского ремесленных обществ. Имущество, принадлежавшее обществам, постановили "передать в ведение городских общественных управлений с сохранением их специального назначения на нужды ремесленников и ремесленной промышленности" [64]. Интересы ремесленников по-прежнему учитывались, но смысл в особом ремесленном управлении, существующем одновременно с городской думой, исчез.
   В отличие от мещанских и ремесленных обществ, купеческие общества продолжали существовать по крайней мере до 1917 г. Ведь они - представительные органы крупных предпринимателей, не только не исчезнувших, но и укрепившихся на пореформенном отрезке. Более того, в соответствии с октябрьским 1899 г. циркуляром Департамента торговли и мануфактур, купеческое общество имело право "устанавливать местные сборы на надобности, касающиеся всего торгово-промышленного класса" [65]. Показательно, что циркуляр издан уже после реформы промыслового обложения 1898 г. Вследствие той реформы купеческое звание перестало быть необходимым для ведения даже крупного дела, что не могло не сократить численность и значение купечества. Однако купеческому меньшинству предоставлялось право установления сборов, обязательных для всех предпринимателей.
   Встаёт вопрос о соотношении полномочий купеческого общества и городского самоуправления. Сферы их деятельности пересекались, однако городская дума имела более широкие полномочия. Желая возбудить ходатайство по какому-либо вопросу, купеческое общество могло действовать только через думу. Рассмотрев купеческое постановление, дума (при согласии с ним) обращалась установленным порядком в вышестоящие инстанции. В свою очередь, при обсуждении вопроса, затрагивающего интересы предпринимателей, городская дума предварительно запрашивала мнение купцов, в итоге оговаривая, что решение принято "по соглашению с Купеческим Обществом" [66]. Таким образом, купеческая управа выступала как дополнительное подразделение городского самоуправления, призванное способствовать более полному учёту интересов предпринимателей.
   Говоря о купеческом обществе, необходимо затронуть и биржевые общества. С формальной точки зрения между ними есть существенное различие: купеческая управа является органом городского самоуправления, биржевой комитет - скорее, профессиональная организация (орган самоуправления профессионального сообщества). По существу же, биржевые комитеты - это форма перерождения купеческого самоуправления. Не случайно в Томске именно купеческое общество выступило инициатором создания товарной биржи [67]. Не случайно и законодатель ставил их в один ряд: "Городские управления <…> сообщают <…> выработанные предложения <…> местным по торговле и промышленности учреждениям, т.е. комитету торговли и мануфактур, биржевому комитету, купеческой управе, а при отсутствии таковых - другим совещательным торгово-промышленным учреждениям" - такова выдержка из закона 1910 г. [68].
   Почему же купеческие общества не стали основными представительными организациями предпринимателей? Почему понадобились ещё и биржевые общества, которые в итоге и приобрели большее значение? С точки зрения государственной политики возвышение биржевых обществ по сравнению с купеческими - необходимое проявление общей антисословной логики преобразований второй половины XIX в. Для предпринимателей же ключевое значение имела разница политических возможностей. Полномочия купеческого общества ограничивались передачей ходатайств в городскую думу. Общества же биржевые имели самостоятельное политическое представительство.
   Представительная функция российских бирж закрепилась в их уставах со второй половины 1860-х гг. [69]. Именно это и вызвало быстрый численный рост названных учреждений. Первая сибирская биржа открылась в 1901 г. в Томске, а к 1912 г. в регионе их существовало уже 12 (в стране - порядка сотни). И. Г. Мосина приводит целый ряд свидетельств, доказывающих, что большинство членов биржи интересовала не биржевая торговля, а лишь в представительская работа [70]. Эта перспектива имелась в виду изначально. В октябре 1900 г., говоря о значении местной (только что утверждённой) биржи, Томское купеческое общество поставило на первое место появление возможности "представлять подлежащим правительственным установлениям всякого рода предположения, имеющие целью пользу и преуспеяние местной торговли и промышленности, и ходатайствовать об устранении неудобств, проистекающих от каких-либо распоряжений и узаконений по части торговли, промышленности или торгового судоходства, а равно открывающихся по этой части злоупотреблений" [71].
   Показательно, что Томской и Омской биржам (последняя из них начала работу в 1904 г.) пришлось через несколько лет после возникновения озаботиться изменением уставов. По примеру Новониколаевской биржи, возникшей в 1906 г., были более явно подчёркнуты задачи, касающиеся ходатайств в правительство, "клонящихся к пользе и облегчению торговых сношений и развитию торговли и промышленности" [72].
   Помимо ходатайств в правительство, после революции 1905 года биржевики даже стали участвовать в выборах членов Государственного Совета. Представители биржевых комитетов постоянно привлекались к разработке и обсуждению различных законопроектов. В мае 1912 г. в Омске появился Совет съездов биржевой торговли в Сибири, обсуждавший вопросы высшего уровня (вплоть до вопроса о сибирском земстве). В октябре 1915 г. сибирское представительство вышло на высший уровень - появилось Сибирское бюро при общероссийском Совете съездов биржевой торговли [73]. Наконец, высокопоставленные чиновники нередко обращались к биржевым деятелям просто как к сведущим лицам - за советом.
   Возможность прямой связи с центральным аппаратом позволяла биржевикам не только участвовать в выработке законодательства, но и решать местные задачи. Вот, например, какие достижения за первые полгода работы (в ноябре 1912 г.) ставил себе в заслугу Бийский биржевой комитет. По настоянию комитета МИД принял меры к охране интересов русских в Монголии; управление почт и телеграфов запланировало увеличение численности бийской почтово-телеграфной конторы; МПС внесло в смету деньги на изыскание Чуйского тракта [74].
   Уверенно чувствовали себя биржевые комитеты и во взаимоотношениях с городскими властями. Оценить значение биржевого общества в системе местного самоуправления нам поможет обсуждение вопроса о попудном сборе в Новониколаевске. (Проекты попудного сбора относились к кругу вопросов, которые до передачи думского ходатайства в МВД подлежали обязательному обсуждению в местном биржевом обществе). Вот как развивалось дело: городская управа совместно с комиссией по благоустройству города разработала проект; обсудила его с биржевым комитетом. Последний немного поторговался и снизил ставки сбора, но стороны договорились; этот уже согласованный вариант управа вынесла на обсуждение думы. Дума его одобрила, при этом дополнительно понизив ставки (из опасения не получить согласия биржевого общества). После этого проект обсуждало биржевое общество и согласилось с ним, несмотря на то, что около трети присутствовавших настаивали на дальнейшем снижении ставок. Уже после решающего голосования биржевой комитет всё-таки принял мнение меньшинства и, безо всяких дополнительных обсуждений, поставил условием одобрения думского проекта дальнейшее понижение ставок. Гласные возмутились, но, поскольку деньги требовались срочно, а процедура утверждения через губернское правление в правительстве обещала и без того быть долгой, не стали тратить время и согласились на условие биржевого комитета [75].
   Получается, что биржевой комитет неверно приравнивать к подкомитету думы, нельзя считать его только экспертным советом. Это ещё и самостоятельная политическая сила. Представительство, не только выражающее предпринимательские интересы, но и обладающее достаточным весом, чтобы их отстаивать.
   Единственное, в чём биржевые общества уступали купеческим - они не имели права по своему усмотрению облагать местных предпринимателей сборами в свою пользу. Это логично: ведь главную статью биржевых доходов должны составлять членские взносы торгующих на ней. По закону, в биржевое общество принимались владельцы промысловых свидетельств не ниже 2-го разряда на торговые заведения и не ниже 5-го - на промышленные предприятия, а также представители акционерных и паевых обществ. Таким образом, даже в не самых крупных городах потенциальные биржевики составляли сотни человек. Но далеко не все они стремились воспользоваться своим правом. Что тоже логично, коль скоро биржа действует преимущественно в виде политического представительства.
   Скудость членских взносов биржевики преодолевали всё-таки за счёт сборов со всех предпринимателей - правда, для этого им приходилось обращаться к поддержке городской думы. Дума своим решением и устанавливала необходимый сбор (в Томске и Бийске биржевым комитетам отчислялось по 5 % стоимости промысловых свидетельств высших разрядов, в Новониколаевске - от 6 до 10 %). Направляя соответствующее ходатайство в местную думу в ноябре 1912 г., Бийский биржевой комитет ссылался на примеры Томской, Харьковской, Новониколаевской "и некоторых других" бирж [76]. В свою очередь, новониколаевские биржевики указывали на съезд представителей биржевой торговли и сельского хозяйства, который признал сбор с промысловых свидетельств "единственным надёжным источником существования бирж" [77].
   В целом же биржевые комитеты оказались несомненно более перспективны (чем купеческие общества) как политическое представительство интересов предпринимателей, будь то перед лицом законодателя или на местном уровне. Не удивительно, что в Новониколаевске, приобретшем торговое значение уже после низведения купеческого звания законом 1898 г., купеческого общества вообще не существовало. Его с успехом заменяли биржевое общество и биржевой комитет.
   Купеческие общества оставались, скорее, данью традиции. А биржевые общества не только отстаивали предпринимательские интересы, но и постепенно брали на себя задачи непосредственного экономического регулирования - те, что мы уже видели выше, разбирая деятельность городских дум. Именно регламентирующую деятельность биржевых организаций по отношению к торговле и промышленности подчёркивали в 1910 г. члены Новониколаевского биржевого комитета, объясняя значимость биржи. В частности, комитет указывал на "крайнюю необходимость биржевого надзора на местном рынке за хлебной торговлей и торговлей другими продуктами, ввиду введения правил таковой, также принятия мер против порчи и фальсификации продуктов и отчасти того или иного учёта торговли". Прося городскую думу об установлении процентного сбора с промысловых свидетельств в свою пользу, биржевой комитет обязался, в частности, "содержать особое лицо, на котором будет лежать обязанность по наблюдению за правильностью торговли хлебом и другими продуктами в г. Ново-Николаевске" [78].
   Итак, биржевые комитеты, не являясь ни органами городского самоуправления, ни органами, подконтрольными городским думам, в то же время на своём (экономическом) поле включились в решение задач, выполняемых системой государственного и местного управления (в т.ч. самоуправления).
   Подведём итоги. Для начала обратим внимание на то, что ограничивать понятие "городское самоуправление" только всесословными органами, появившимися вследствие Александровских реформ, неверно. В качестве пережитков прежней системы сохранялись сословные общества. Как следствие развития капиталистических отношений усилились общества биржевые. Не ограничиваясь только защитой предпринимательских интересов от "стрижки шерсти" в пользу всего города, они включились и в работу по торговому надзору, фискальную по своей сути.
   Тем самым биржевые общества сблизились собственно с органами всесословного самоуправления, которые активно использовалось государством в качестве низового звена государственного аппарата. Определение налоговой базы, надзор за соблюдением торговых правил производились в соответствии с государственными инструкциями и в тесном взаимодействии с государственными чиновниками. И чем дальше, тем больше единообразия вносилось в эту работу государственными органами. Притом нельзя сказать, что городские деятели лишь отступали перед нажимом сверху - сами они необходимость регулирования тоже видели и иной раз даже проявляли соответствующую инициативу. Разграничить фискальную работу городских властей в интересах собственных избирателей и в интересах государства - задача едва ли выполнимая и едва ли имеющая смысл.
   В то же время, городские власти вели и самостоятельную экономическую политику. В начале XX в. уже распространены некоторые формы вмешательства в экономику, которые позже и в России, и в иных странах будут связываться прежде всего с государством (ценовое регулирование, общественные работы).
   Перспективы расширения этой работы упирались в хронические бюджетные дефициты, решить которые за счёт развития обложения было бы затруднительно. Рядовые городские обыватели, доходы которых облагались за счёт оценочного сбора с городской недвижимости, накануне мировой войны и так уже несли чувствительную налоговую нагрузку. Налоги же с предпринимателей государство оставляло под своим бдительным контролем. За счёт этого местное обложение торговли и промышленности повторяло недостатки обложения общегосударственного (т.е. недообложенность крупных предприятий), однако исправить этот недостаток было выше власти городской думы. Из иных источников оставались только перспектива развития городских предприятий (с целью извлечения прибыли) и перспектива увеличения государственных дотаций. В целом у городов накануне войны оказалось немного возможностей для манёвра. Некоторый резерв для развития могла бы обеспечить запоздалая реформа городского обложения, проведённая Временным Правительством, однако воплотиться в жизнь у неё уже не оказалось возможности.

  [1] Ивонин А. Р. Западносибирский город последней четверти XVIII - 60-х гг. XIX в. в системе региональных социально-экономических отношений. Автореф. дис. ... д.и.н. Новосибирск, 2000. С. 56.
  [2] Лен К. В. Подготовка и проведение городской реформы 1870 г. в Западной Сибири (по материалам Томской губ.). Автореф. дис. ... к.и.н. Барнаул, 2000. С. 15.
  [3] Еремина Л. А. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX веков: структура, функции, основные направления деятельности. Автореф. дис. ... к.и.н. Новосибирск, 2001. С. 19-20.
  [4] Литягина А. В.Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX веков (по материалам Томской губ.). Автореф. дис. ... к.и.н. Барнаул, 1999. С. 19-20. Несколько иные выводы делают омские историки, которые не разделяют города по степени экономической успешности. Как пишут они, в начале XX века видна тенденция: доходы от хозяйственных предприятий, а также пособия от казны и возврат ею городских доходов росли и абсолютно, и относительно. Значение же других источников, в том числе доходов от городских имуществ и доходов от обложения, снижалось, несмотря на абсолютный рост. Впрочем, этот вывод не вполне стыкуется с их же утверждением о том, что удельный вес оценочного сбора снизился лишь в двух крупных городах. См.: Толочко А. П., Коновалов И. А., Меренкова Е. Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. Омск, 2003. С. 83, 106.
  [5] Например, в Бийске и в Барнауле базарные площади сдавались в аренду вместе со всеми торговыми постройками. См.: Местное самоуправление на Алтае. 1747-1919. Сборник документов. Барнаул, 2003. С. 392; Барнаульская городская дума. 1877-1996. Сборник документов. Барнаул, 1999. С. 68-69.
  [6] Например, в работе омских историков нечетко разделяются собственно городской оценочный сбор, земский налог и государственный налог с той же городской недвижимости. (См.: Толочко А. П., Коновалов И. А., Меренкова Е. Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в Сибири... С. 84-85.). Последние два к городскому бюджету отношения не имеют. Государственный налог (с 1863 г., в Сибири - с 1870 г.) пополнял государственный бюджет; земский (с 1864 г.), в отсутствие сибирского земства, поступал в распоряжение губернских властей.
  [7] Содовский Г. Городской оценочный сбор в России. Т. 1. Спб., 1910. С. 2-3.
  [8] Там же. С. 9.
  [9] Авинов Н.Н., Гензель П.П., Соколов А.А. О мерах к улучшению городских финансов. М., 1918. С. 10.
  [10] Барнаульская городская дума... С. 62.
  [11] ГАОО. Ф. 36. Оп. 1. Д. 3. Л. 18.
  [12] ГАТО. Ф. Ф-196. Оп. 3. Д. 160. Л. 23 об. Слова относятся в 1893 г.
  [13] По крайней мере, именно так сбор распределялся в Томске и Бийске. См.: Толочко А. П., Коновалов И. А., Меренкова Е. Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в Сибири... С. 80; Местное самоуправление на Алтае... С. 410. Притом в Томске дума все-таки производила самостоятельную разбивку плательщиков на 5 групп; самостоятельная разверстка производилась внутри каждой из этих групп.
  [14] Организация самоуправления в Тобольской губернии (вторая половина XIX - начало XX в.). Сборник документов. Тюмень, 1995. С. 196-198.
  [15] Местное самоуправление на Алтае... С. 352.
  [16] См.: ЦХАФАК. Ф. 219. Оп. 1. Д. 5. Л. 200, 185 об.-186. Краткая выдержка из документа опубликована: Барнаульская городская дума... С. 62.
  [17] ЦХАФАК. Ф. 219. Оп. 1. Д. 5. Л. 84-84 об.
  [18] Там же. Л. 69-70 об.
  [19] ГАТО. Ф. Ф-196. Оп. 4. Д. 282. Л. 10-10 об.
  [20] Л. А. Результаты применения нового закона о государственном налоге с городских недвижимых имуществ // Вестник финансов, промышленности и торговли. 1913. № 18. С. 218-223.
  [21] Авинов Н.Н., Гензель П.П., Соколов А.А. О мерах к улучшению... М., 1918. С. 3.
  [22] ГАТО. Ф. Ф-199. Оп. 1. Д. 22. Л. 57.
  [23] Воробьев К. Рост обложения городских недвижимостей по закону 6-го июня 1910 года // Вестник Омского городского общественного управления, 1912, № 2. С. 19-25. Перепечатка из: Пензенский вестник, 1912. № 22. Данные относятся не ко всем городам, а к выборке, поэтому могут использоваться только для грубой оценки.
  [24] ЦХАФАК. Ф. 219. Оп. 1. Д. 5. Л. 103 об.
  [25] ГАОО. Ф. 36. Оп. 1. Д. 13. Л. 3-3 об., 4-4 об.
  [26] Томский пример уже приводился. Здесь сошлемся на примеры Омска и Тюмени, оба относятся к 90-м годам XIX в.: ГАОО. Ф. 199. Оп. 1. Д. 2а. Л. 29-35; ГАТ. Ф. 152. Оп. 47. Д. 153. Л. 144-145 об.
  [27] ГАТ. Ф. 152. Оп. 47. Д. 153. Л. 55-55 об.
  [28] Там же. Л. 144-145 об.
  [29] Понятие "доходность" в данном случае более правильно, чем "доход", потому что налог взимался и в тех случаях, когда действительного дохода имущество не приносило.
  [30] ГАОО. Ф. 199. Оп. 1. Д. 2а. Л. 29-35.
  [31] Там же. Л. 3-5 об.
  [32] ГАТО. Ф. Ф-196. Оп. 4. Д. 120. Л. 6-7, 12-12 об.
  [33] ГАТ. Ф. 152. Оп. 40. Д. 138. Л. 20-20 об.
  [34] Там же. Л. 64-65 об.
  [35] ГАТО. Ф. Ф. 196. Оп. 4. Д. 120. Л. 21-23 об.; Д. 198. Л. 10-10 об., 20.
  [36] ГАОО. Ф. 199. Оп. 1. Д. 2а. Л. 3-5 об.
  [37] Там же. Ф. 36. Оп. 1. Д. 13. Л. 42.
  [38] ГАТО. Ф. Ф-196. Оп. 4. Д. 120. Л. 10, 11.
  [39] ГАОО. Ф. 408. Оп. 3. Д. 922. Л. 20-21.
  [40] Там же. Л. 23-24.
  [41] Л. А. Результаты применения нового закона... С. 218-219.
  [42] Инструкция о порядке наблюдения за правильным производством торговли и промыслов. Киев, 1863. С. 2-3.
  [43] ГАТО. Ф. Ф-196. Оп. 3. Д. 160. Л. 21-22.
  [44] Там же. Л. 19.
  [45] Некоторые примеры: ГАТО. Ф. Ф-196.Оп. 3. Д. 343. Л. 39-39 об., 71, 73-77 об., 118, 232-232 об.
  [46] Там же. Л. 221.
  [47] Там же. Л. 99-100 об., 113.
  [48] Там же. Л. 180.
  [49] Там же. Л. 185-185 об.
  [50] ГАТО. Ф. Ф-199. Оп. 1. Д. 15. Л. 198-198 об.
  [51] ГАТ. Ф. 154. Оп. 15. Д. 372. Л. 6-12 об.
  [52] Например: ГАТО. Ф. Ф-196. Оп. 3. Д. 439. Л. 61-62, 76.
  [53] Например, по Барнаулу: Барнаульская городская дума... С. 68-69, по Бийску: Местное самоуправление на Алтае... С. 388-390.
  [54] Например, по Тюмени: Организация самоуправления в Тобольской губернии... С. 184-189; по Барнаулу: Барнаульская городская дума... С. 100, по Бийску: Местное самоуправление на Алтае... С. 411.
  [55] Организация самоуправления в Тобольской губернии... С. 141-143.
  [56] Барнаульская городская дума... С. 48-50.
  [57] Организация самоуправления в Тобольской губернии... С. 233-236.
  [58] Барнаульская городская дума... С. 89.
  [59] Цит. по: Кириллов А. К. Городские банки Западной Сибири (вторая четверть XIX - начало XX века). Новосибирск, 2003. С. 43.
  [60] Состав заемщиков городских банков и направленность их кредита подробно разобраны в указанной работе Кириллова А. К.
  [61] Кириллов А. К. Городские банки... С. 134.
  [62] Здание городского магистрата // Памятники Томска. http://memorials.lib.tomsk.ru/page.phtml?p=65
  [63] Организация самоуправления в Тобольской губернии... С. 199-200.
  [64] Там же. С. 195.
  [65] ЦХАФАК. Ф. 174. Оп. 1. Д. 668. Л. 6.
  [66] Там же. Ф. 219. Оп. 1. Д. 5. Л. 42, 75. В данном случае речь идет об установлении в Барнауле попудного сбора с грузов.
  [67] Там же. Ф. 174. Оп. 1. Д. 668. Л. 5.
  [68] Там же. Ф. 219. Оп. 1. Д. 5. Л. 73 об. Закон о главных основаниях и порядке установления сбора в пользу городов с грузов, привозимых и вывозимых по железным дорогам.
  [69] Епифанова Л. М. Московская биржа как представительная организация крупной буржуазии (1870-1913 гг.) // Экономическая история. Ежегодник, 1999. С. 236.
  [70] Мосина И. Г. Формирование буржуазии в политическую силу в Сибири. Томск, 1978. С. 106.
  [71] ЦХАФАК. Ф. 174. Оп. 1. Д. 668. Л. 5-5 об.
  [72] Мосина И. Г. Указ. соч. С. 104.
  [73] Там же. С. 109-111, 137-138
  [74] ЦХАФАК. Ф. 174. Оп. 1. Д. 668. Л. 1-1 об.
  [75] Там же. Ф. 219. Оп. 1. Д. 5. Л. 103-121 об.
  [76] Там же. Ф. 174. Оп. 1. Д. 668. Л. 2.
  [77] Там же. Л. 10 об.
  [78] Там же. Л. 10 об.-11.