Новости

   Источники

   Исследования

   О проекте

   Ссылки

   @ Почта

• Местное самоуправление в истории Сибири XIX-XX веков

   В литературе утвердилось мнение, что Петр I перестроил здание российской государственности "сверху вниз". Серьезно реформировав центральные органы власти, он почти не затронул управление на местах. По крайней мере, система местного управления, сложившаяся в первой четверти XVIII в., оставалась очень рыхлой, аморфной. Но даже в таком состоянии она просуществовала очень недолго. Принято считать, что при преемниках Петра она была фактически развалена, так что до воцарения Екатерины на местах сохранились лишь губернаторы и воеводы, управлявшие подведомственными структурами "как Бог вразумит". Именно поэтому мнение, согласно которому Екатерина не столько реформировала, сколько создавала вновь систему местных органов, особенно судебных, представляется нам вполне справедливым.
   В качестве основной причины проведения всей совокупности начинаний правительства Екатерины II в области местного управления надлежит признать эволюцию регулярного государства, изменения в самом институте государства с его возможностями и потребностями, т.е. внутренняя динамика государственного организма с его автономностью, имманентностью. Впрочем, в литературе эту мысль зачастую выражали иными словами. Для советских историков характерно желание все свести к стремлению господствующего класса упрочить свою власть по отношению к угнетенным массам  [1]. Ряд дореволюционных авторов (М.М. Богословский и В.О. Ключевский, например) полагал, что к рубежу 1760-1770-х гг. у правительства просто "дошли руки" до реформ управления на местах. Общим местом в историографии стал тезис о крестьянской войне под руководством Е.И. Пугачева, выступившей могучим катализатором кардинального изменения управления на местах.
   Таким образом, мы должна находить причины проведения так называемой "областной реформы" 70-х гг. XVIII в. в потребностях государства и монархии прежде всего; вопрос же о соответствии данной реформы коренным интересам различных сословий империи, в том числе и дворянства, надлежит, на наш взгляд, оставить пока открытым.
   Потребность достроить "донизу" здание российской государственности не только существовала объективно, но и вполне осознавалась как императрицей, так и ее ближайшим окружением. Впрочем, следует согласиться с мнением выдающегося исследователя екатерининской эпохи, согласно которому "Екатерине, конечно же, были ближе крупномасштабные реформы, чем возня с мелочами [преобразованием местной администрации - Ю.С.], это отвечало ее рационалистическому мировоззрению и "просвещенному" взгляду на управление страной"  [2]. Лишь пугачевщина, скажем еще раз, заставила правительство форсировать работы в этом направлении.
   Работа над основным комплексом правительственных узаконений, связанных с перестройкой управления на местах, порядочно изучена в литературе  [3]. Анализ законодательных и нормативных источников вкупе с критическими восприятием ряда положений, высказанных в историографии, позволяют считать доказанными следующие положения.
   Проведение областной реформы как таковой фактически не встречало сопротивления в обществе и при дворе. Споры шли лишь о нюансах в содержании реформ. Екатерина консультировалась с генерал-прокурором А.А. Вяземским, секретарями П.В. Завадовским и А.А. Безбородко, выборгским губернатором Н. Энгельгардтом. Крупнейший вклад в разработку реформы внес граф Сиверс, прекрасно знакомый с системой местного управления не только в Англии, где он прожил семь лет, но и в Прибалтике. Поскольку, по мнению ряда исследователей, за основу проведения областной реформы был взят труд английского консервативного юриста У. Блэкстона "Комментарии к английским законам", к разработке проекта привлекли видного русского юриста профессора С.Е. Десницкого, обучавшегося в Шотландии.
   Изданию "Учреждения о губерниях" от 7 ноября 1775 г. предшествовала огромная подготовительная работа, начало которой приходится на 1764 г., когда губернатором предложено было подумать, как "заново разбить территорию их губерний на уезды"  [4]. По мнению историка В. Григорьева, до ноября 1775 г. было издано до сотни указов, касающихся изменения властных структур на местах  [5].
   Содержание областной реформы Екатерины изучено и прокомментировано очень качественно, историки неплохо изучили и ее реализацию в 1775-1796 гг. Собственно, споры между современниками и последующими поколениями ученых шли преимущественно о значимости и последствиях областной реформы для Российской империи, при этом историки XX века, особенно иностранные (Марк Раев) в целом оценивали реформу выше, чем современники (мы исключаем, разумеется, верноподданнический хор голосов) или русские либеральные авторы XIX в. Однако никто из них, по большому счету, не поставил вопрос об альтернативе екатерининской областной реформе. Между тем, такая альтернатива, на наш взгляд, была. Мы связываем ее с деятельностью наследника российского престола великого князя Павла Петровича, труды которого не вызвали интереса, даже близко сопоставимого с трудами августейшей матери.
   В 1774 г. Павел Петрович много работал над сочинением, которое в литературе принято называть "Рассуждение о государстве вообще", хотя публикаторы его в журнале "Русская старина" сопроводили текст заголовком "Мнение"  [6]. Обдумывая его, Павел советуется с братьями Паниными, они направляют его труды, обсуждают детали, частности. Переписка великого князя с П.И. Паниным сохранилась и опубликована.
   "Рассуждение" Павла чрезвычайно важно для понимания его политических симпатий и антипатий, а также для уяснения его отношения к политике Екатерины II, которая как раз в это время готовилась реализовать свои "Учреждения о губерниях". Только что закончилась победоносная для России война с Турцией, прошел первый раздел Речи Посполитой, еще не был разгромлен Пугачев. Цесаревич в своем сочинении пытается предложить решения наиболее актуальных для страны проблем. "Рассуждение о государстве вообще" - первое политическое сочинение Павла Петровича, в котором содержатся не отвлеченные философские рассуждения, а предельно конкретные политические построения, с опорой на которые цесаревич предлагает свои рецепты, обеспечивавшие, по его мнению, стабильность и процветание империи. Вполне понятно, что он рассматривает сюжеты, которые почитает, с одной стороны, наиболее важными для России середины 70-х гг. XVIII в., с другой - он сам знает их наилучшим образом, по крайней мере, лучше, чем другие.
   Прежде всего, Павел предлагает реорганизовать оборону страны, разделив русскую армию на четыре части, которые не должны быть одинаковыми, ибо им предстоит действовать против "разных как законами, так и нравами народов". Полки при этом должны получить утвержденные штаты, табели, и пр., а войска пребывать в состоянии боевой готовности и уметь вести как оборонительные войны, так и наступательные. Павел - решительный противник вмешательства России во внутренние дела соседей и даже в международные конфликты, "ибо у нас и домашних хлопот довольно". Конечная цель при этом - "достичь до тишины", которая при этом понимается Павлом вполне в духе Алексея Михайловича, то есть как отсутствие мятежа, благоустроенность, мир и покой. Великий князь прямо указывает: "Государство наше теперь в таком положении, что необходимо надобно ему постоянный и долговременный покой. Прошедшая война, польские беспокойства, да к тому же и оренбургские замешательства, довольные суть причины к помышлению о тишине"  [7]. Турецкая война закончилась победой, но, по мнению Павла, стоила России слишком дорого  [8]. Теперь нужно снизить налоги, уменьшить рекрутские наборы, в силу этого не будет причин к негодованию "и тогда-то пресекутся все народные неудовольствия"  [9]. "Народное расположение" имеет огромное значение, не нужно давать поводов к тому, чтобы оно ослабевало - вот тот урок, который вынес Павел из событий 1773-1775 гг.
   Двадцатилетний наследник предлагает решения, заметно отличающиеся от деяний Екатерины. Павел желал бы, чтобы восторжествовал принцип "хочешь мира - готовься к войне". Екатерина начинает войны, менее всего заботясь об их материальном обеспечении. Павел предлагает отказаться в данный момент от активных внешнеполитических действий. Екатерина округляет границы империи и строит далеко идущие внешнеполитические планы ("греческий проект"). Павел стремится к "тишине", Екатерина - к "славе". Павел хотел бы уничтожить сами поводы к "народному непостоянству", Екатерина каленым железом выжигает пугачевщину и укрепляет дворянскую диктатуру на местах.
   Удивительно, с каким трепетным чувством пишет Павел о податных сословиях, о россиянах, чьи жизни, чье благополучие никогда не принимали в расчет ни Петр Великий, ни Екатерина Великая. "Человек первое сокровище государства, а труд его богатство. Его нет - труд пропал и земля пуста; а когда земля не в деле, то и богатства нет. Сбережение государства - сбережение людей, сбережение людей - сбережение государства"  [10]. Павлу показалось, что он нашел средство для такого сбережения. Чтобы определить его, он прибегает к аллегории, сравнивая государство с телом, государя - с головой, законы - с душой, богатство и изобилие - со здоровьем, военные силы - с руками, а религию - с законом, "под которым все состоит". Все в организме должно находиться в гармонии: тело с душой, руки с головой. Из этого следует, что военные силы в государстве должны быть таковы, чтобы не быть в тягость самому государству, чтобы не отнимали они жизненных соков у других частей организма. Все должно находиться в равновесии, и войск потребно столько, чтобы все границы империи были равно защищены, что и обеспечит ее целостность; если губернии не будут обременены содержанием войск (для Екатерины это - норма), то воцарится покой и довольство, что и обеспечит равную всем безопасность. Вслед за этим цесаревич предлагает жизненные, предельно конкретные меры к укреплению границ  [11]. Павел полагал, что полки должны комплектоваться за счет тех территорий, которые им придется охранять, ибо защищая свои дома и своих родственников, воины будут нести службу с большим рвением, что укрепит целостность и безопасность государства. В любом случае, по мнению Павла Петровича, "наблюдать должно … чтобы не была защита в тягость защищаемому, но, напротив того, была действительною обороной, а земля подкреплением"  [12].
   Многие историки, характеризуя проекты и деяния Павла Петровича, стремятся подчеркнуть его милитаризм  [13]. Но, непредвзято разбирая его рассуждение о государстве вообще, мы убеждаемся, что он куда менее милитарист, чем матушка. Екатерина и ее окружение создавали армию, лишенную всякой связи с "малой родиной", ее можно было в равной степени использовать и против внутреннего, и против внешнего врага. Павел хотел бы получить в России полки, тесно связанные с территорией, которые они будут защищать. Он, в отличие от "екатерининских орлов", принципиально против увеличения численности войск, он ратует только за то, чтобы навести в войсках порядок. Для этого цесаревич предлагает: "1) предписать всем начальникам, от фельдмаршала до рядового, все то, что должно им делать; 2) смотреть за исполнением всех предписаний весьма строго". В силу этого "все будут несравненно довольнее и охотнее к службе, ибо не будут страдать и видеть себя подчиненными прихотям и неистовствам частных командиров, которые через то оскверняют службу и, вместо приохочивания к ней, удаляют от нее всех"  [14].
   Подобного рода выкладки Павел Петрович дополнил отдельным рассуждением, сделанным на полях собственной черновой рукописи и посвященным российскому государству в XVIII в. Прежде всего Павел отмечает, что законы - "основание и узда всему", но и их не могут желать те, "кто интерес свой находят в беспорядке и потому в опровержении законов". Под таковыми Павел разумеет прежде всего людей, занятых в "частных интригах" дворянства. Имена, естественно, не называются, но мы возьмем на себя смелость предположить, что наследник имеет в виду ближайшее окружение императрицы, ее "вельмож и куртизанов". Павел делает горький вывод: "государство наше, будучи в беспрестанных движениях с царства государя Петра Первого, зачинает приходить в некоторую слабость" именно из-за отсутствия внутреннего покоя, из-за того, что каждый человек, составляющий общество, неспокоен  [15].
   Фундаментом общего спокойствия для Павла являются законы. Но беда России в том, что законы слишком часто меняются. Чтобы убедить в этом читателя, цесаревич показывает "гисторически", как менялись узаконения по военной части, одновременно давая характеристики политической системе и личным качествам российских монархов от Петра до Елизаветы. Весьма любопытно, что лучшим временем он считает царствование Анны Ивановны, осуждает любимую бабушку (Елизавету) за то, что при ней было "слепо переменено" сделанное Анной Ивановной. Павел Петрович писал, в частности: "Не отнимая у нее хороших качеств, должно сказать, что царствование ея было не столь порядочно, как той, которая была пред нею на престоле. Многие вещи потеряли силу свою и действие их ослабело. Страсти были тому причиной. Страсть государя отворяет двери всем пользоваться"  [16]. Раскритиковав бабушку, Павел не пощадил и Петра Федоровича, но наиболее резко он отзывался о "ныне царствующей императрице". Он укорил Екатерину, что ее начинания в воинской части не продуманы, не сбалансированы и чересчур поспешны, что не сама государыня их делала, т.е. порядки при ней исправляли те самые люди, которые заинтересованы были в беспорядках, их самих надлежало исправить. В результате были переделаны "вещи, никакой важности в себе не заключающие, пока те, в которых наибольшее зло заключается, остаются не только без исправления, но и без малейшего уважения", и далее "старое почти истребили, а нового ничего не сделали… теперь никто уже и не знает, что и как делать"  [17]. Раскритиковав все военные реформы, предпринятые Елизаветой и Екатериной, Павел готов говорить и о "другом роде зла, которое при таком управлении еще опаснее для всего общества" - о внешней политике, но рукопись его обрывается  [18].
   Некоторые историки склонны рассматривать этот документ как политическое кредо Павла  [19], более того, "Рассуждение" пытаются трактовать как своеобразную политическую программу, которой он руководствовался, став императором. Думается, что для таких принципиально важных выводов не имеется достаточных аргументов. Несомненно, однако, стремление Павла насадить в русской армии более строгую дисциплину, вплоть до мелочной регламентации, как своеобразный противовес бесконтрольности екатерининских командиров полков, зачастую рассматривавших вверенные им формирования в качестве источника дополнительных доходов. По свидетельствам современников, за счет разнообразных махинаций с рекрутскими наборами, сдачей солдат внаем, ремонтом лошадей и т.п. командир кавалерийского полка клал себе в карман ежегодно до 25 тыс. рублей, а командир пехотного - до 10 тыс. рублей. Идея Павла о постоянном местопребывании полков и замене рекрутов солдатскими детьми вполне может лежать в основе политики "военных поселений" Александра I (через посредство А.А. Аракчеева, который был любимцем и Павла, и Александра). Надлежит признать, что многие идеи, изложенные в "Рассуждении о государстве вообще", будут развиваться Павлом Петровичем в других его сочинениях. Перед нами продуманная и весьма конструктивная критика екатерининских начал в деле переустройства армии, во внешней политике, в определении конечной цели деятельности государства, однако считать этот документ программой нет достаточных оснований.
   Укажем на еще одно различие в документах, разработанных Павлом и Екатериной. Если для наследника характерна предельная конкретность, даже заземленность, средств достижения целей, то императрица тяготеет к пышным словесам, широким обобщениям, крупномасштабным выводам, но цели и средства их достижения при этом размываются, отходят на второй план. Стремление Екатерины к "общему благу" смотрится предельно аморфным на фоне стремления Павла к "тишине".
   Екатерина II более чем сдержанно встретила сочинение Павла Петровича  [20]. Фактически он был отстранен от дел. Императрица предпочла ему нового фаворита, Г.А. Потемкина. 21 апреля, в день своего рождения, она подарила Павлу часы, а фавориту - 50 тыс. рублей [21]. Павел Петрович был уязвлен. Он видел в Потемкине не просто любимца матери, но своего политического соперника, занявшего то место в государстве, на которое сам претендовал и которое считал принадлежавшим ему по праву. Так началась многолетняя и тяжелая ненависть между цесаревичем и фаворитом императрицы, во всем поддерживавшей Г.А. Потемкина.
   В "Рассуждении" наследник почти не коснулся областной реформы (она стала проводиться год спустя). Однако, сделавшись императором, Павел существенно поправил "Учреждения о губерниях". Так, он существенно изменил административно-территориальное деление страны, при этом учитывались национальные особенности окраин: из 41 губернии одиннадцать считались "инородческими" и находились на особом положении. В 1796 г., едва став государем, Павел упразднил все начинания Екатерины в Прибалтике  [22], гарантировав воссоздание традиционных органов самоуправления, заметно отличавшихся от русских образцов. Большое уважение традиционным структурам местного самоуправления Павел выказал и в Польше - Литве, прекратив, помимо прочего, гонения на униатов  [23]. Позднее, в 1798 г., Павел рассмотрел проект положения о "не-оседлых" подданных России, имевший целью превратить их в "полноценных" граждан. Тогда же впервые официально был употреблен термин "инородец". Павел принял Грузию в "непосредственное подданство". Александр I прояснил, что это значит: династия Багратионов низложена, а Грузия подверглась односторонне и прямой аннексии, вполне в духе Екатерины.
   Признаем, наконец, что весь XIX век Россия управлялась по-павловски, а не по-екатеринински. Сказанное нисколько не противоречит мнению о том, что многим и многим начинаниям Екатерины II, связанных с реформами управления в 1775-1782 гг., суждена была долгая жизнь.

  [1]  См., например: Зимин А.А. О политических предпосылках возникновения русского абсолютизма // Абсолютизм в России (XVII-XVIII вв.). М., 1964. С. 49.
  [2]  Де Мадариага И. Россия в эпоху Екатерина Великой. М., 2002. С. 443.
  [3]  Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. 1-2. М., 1913-1914; Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях 7 ноября 1775 г.). СПб., 1910; Дитятин И.И. Устройство и управление городов в России. Т. 1-2. М., 1875-1877; Кизеветтер А.А. Городовое положение Екатерины II 1785 г. Опыт исторического комментария. М., 1909; Желудиев В.Ф. Введение губернской реформы 1775 года // Очерки по истории классовой борьбы и общественной мысли России третьей четверти XVIII в. Л., 1962; Павлова-Сильванская М.П. Социальная сущность областной реформы Екатерины II // Абсолютизм в России. (XVII-XVIII вв.). М., 1964. и др.
  [4]  См. подробнее о подготовительной работе: Готье Ю.В. Указ соч. Т. I. С. 113-115, Т. II. С. 205, 223, 234, 241, 254, 295 и др.; де Мадариага И. Указ.соч. С. 439-491.
  [5]  Григорьев В. Указ.соч. С. 100.
  [6]  Русская старина. 1882. № 3. С. 739-749.
  [7]  Русская старина. 1882. № 3. С. 740-741.
  [8]  Павел Петрович угадал, насколько дорого обошлось России завоевание Северного Причерноморья. По данным чиновников, близких к графу Н.С. Мордвинову, общая сумма расходов на войну, если "присовокупить и счет о людях", составляет "более 500 миллионов рублей по самой дешевой цене" (РГИА. Ф. 994. Оп. 2. Д. 443. Л. 3-4.). Бюджет империи в век Екатерины редко превышал 70 млн. рублей.
  [9]  Русская старина. 1882. № 3. С. 741.
  [10]  Там же. С. 742.
  [11]  Там же. С. 742-743.
  [12]  Там же. С. 743.
  [13]  Кобеко Д.А. Цесаревич Павел Петрович. СПб., 1887; Гейсман П.А., Дубровин А.Н. Граф Петр Иванович Панин. СПб., 1897; Петрушевский А. Генералиссимус князь Суворов. Т. 3. СПб., 1900; Шильдер Н.К. Император Павел I. СПб., 1901; Шумигорский Е.С. Император Павел I. Жизнь и царствование. СПб., 1907 и др.
  [14]  Русская старина. 1882. № 3. С. 745.
  [15]  Там же. С. 746.
  [16]  Там же. С. 747.
  [17]  Там же. С. 748.
  [18]  Там же. С. 749.
  [19]  См., например: Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX в. М., 1957.
  [20]  Н.Д. Чечулин едва ли не единственный из историков резко критиковал "Рассуждение о государстве вообще…", имея в виду, что в разгар пугачевщины подавать такого рода записку без всякой просьбы бестактно. Кроме того, историку не симпатичны отказ наследника от завоевательных войн и стремление показать в своем "Рассуждении" "все, что нужно" для страны (Чечулин Н.Д. Император Павел Петрович // Государи из дома Романовых. Т. 2. М., 1913. С. 136).
  [21]  Шумигорский Е.С. Павел I // Русский биографический словарь. Т. 12. СПб., 1902. Стлб. 18.
  [22]  Государыня ограничила автономию прибалтийских провинций, реализованное в 1783 г. "Учреждение о губерниях" частично упразднило сословно-корпоративные управления или урезало их компетенцию; затем был положен конец финансовой автономии.
  [23]  Капеллер А. Россия - многонациональная империя. М., 1997. С. 59-60, 66-67.