Новости

   Источники

   Исследования

   О проекте

   Ссылки

   @ Почта

• Местное самоуправление в истории Сибири XIX-XX веков

   Об актуальности изучения истории местного самоуправления в России свидетельствует сама тема настоящей работы, вынесенная в заглавие. В отечественной историографии, посвященной XVIII в. - периоду утверждения в России абсолютной монархии, существует двоякое отношение к городским учреждениям, созданным в соответствии с законодательством Петра I и действовавшим на протяжении многих десятилетий до реализации городской реформы Екатерины II. Дореволюционные историки считали магистраты и ратуши органами городского самоуправления, при расширительном толковании последнего. Основанием для такого определения считалось само право местных учреждений на основании закона разделять дела между административными и "общественными" органами власти  [1].
   В соответствии с другим взглядом, распространенным в советской историографии, магистраты и ратуши 1720-1770-х гг. были специализированными органами городского управления, подчинявшимися центральному ведомству - Главному магистрату, точно так же, как местные административные органы общего управления подчинялись коллегиям и Сенату, и вместе с другими учреждениями были частью общегосударственной системы бюрократического управления  [2].
   Магистраты и ратуши в городах России, на Урале и в Сибири, как правило, не пользовались объемом тех прав и привилегий, которые предоставлялись органам городского самоуправления в европейских странах. Соответственно, по мнению советских историков, их нельзя было считать органами действительного самоуправления. При этом разница в терминах "городское управление" и "городское самоуправление" заключалась именно в степени самостоятельности городских органов в решении вопросов административного, хозяйственного и судебного характера. Данный подход сохранился и в современной исторической науке, но его нельзя считать общепринятым  [3].
   С формально-правовой точки зрения, в XVIII в. компетенция городовых магистратов и ратуш включала в себя больше обязанностей, чем прав. Задачей исследователей должно стать выяснение соотношения реальных возможностей городских учреждений в сфере управления посадским населением и степени их зависимости от административных органов.
   Особый интерес в этом отношении представляют магистраты и ратуши Сибири, ставшие первыми официальными органами, призванными защищать интересы населения сибирских городов. В представлении последнего местные городские учреждения были, безусловно, органами самоуправления, что соответствовало формировавшимся сословно-правовым представлениям посадских людей, в первую очередь - купечества. В какой мере деятельность городских учреждений соответствовала принципам самоуправления, можно судить на основе изучения порядка и характера взаимодействия магистратов и ратуш с местными административными органами - прежде всего, воеводскими канцеляриями.
   Городовые магистраты, сословно-выборные по своему составу, были созданы еще в ходе провинциальной реформы Петра I. В 1719-1727 гг. они оказались подчинены Главному магистрату и приобрели относительную самостоятельность. Порядок их взаимодействия с органами общего управления - губернскими, провинциальными и воеводскими канцеляриями - определялся воеводской инструкцией 1719 г. и, с необходимыми изменениями, наказом губернаторам и воеводам 1728 г.  [4].
   Воеводская инструкция 1719 г. предусматривала лишь контроль со стороны воевод над выборами должностных лиц магистратов, надзор за состоянием городских доходов, за содержанием постоялых дворов и харчевен. Несмотря на постоянные вмешательства воевод в деятельность магистратов, последние довольно активно занимались расширением своей податной базы. В многочисленных челобитных, поданных от подведомственного населения в центральные учреждения, содержались не только жалобы на злоупотребления воевод, но и свидетельства "самоуправства" магистратов: "…которые …крестьяне для платежа оброку имеют самые малые торжишка или художество и тех таскают в магистрат и привлекают к записке в слободы"  [5]. По наблюдениям историков, в Сибири магистраты также всеми способами старались записать в посад возможно большее число разночинцев, уездных крестьян, и даже служилых людей, действуя при этом в нарушение законодательства о "посадском строении" и вызывая недовольство местных административных учреждений  [6].
   Реорганизация местного управления в 1727 г. привела к подчинению городских органов (переименованных из магистратов в ратуши) воеводам и губернаторам. Источники свидетельствуют, что такое подчинение произошло не сразу. В частности, верхотурский воевода Парфентьев не мог забрать из Верхотурской ратуши ни собранных подушных денег, ни ведомостей о полученных указах. При этом бурмистр ратуши Павел Шубников ссылался на указы из Тобольского губернского магистрата "о непослушании воевоцкому правлению" до указа из Главного магистрата. Для решения вопроса потребовалось вмешательство губернской канцелярии  [7].
   Судебные дела, начатые в городских учреждениях, но по разным причинам оставшиеся без решения, также были поручены воеводам. В апреле 1728 г., в соответствии с сенатским указом от 23 января того же года, Тобольская губернская канцелярия предписала: "которые дела касаютца тех (сибирских) городов до обывателей, те дела из ратуш при описях отдать для решения в воевоцкие и управительские канцелярии и в тех описях написать, сколько по тем надлежало быть пошлин во взятье и сполна л взяты или сколко не взято и для чего в доимках запущены"  [8]. Соответственно, воеводам предстояло "доправить" недоимку.
   Впрочем, воеводам не удалось получить в свое распоряжение дела, заведенные ратушами по "доношениям" на представителей местной администрации. Тем же указом повелевалось такого рода дела "как на бывших, так и на нынешних воевод и управителей в интересных делах или в протчих каких обидах и непорядках…прислать в Тобольскую губернскую канцелярию при отписках".
   Воеводы продолжали наблюдать за сбором ратушами подушных денег с посадского населения, под их контролем оставалась отдача на откуп кабацких сборов, хотя сам сбор во многих городах оставался прерогативой ратуш. Механизм передачи сбора ратушам описан в указе губернской канцелярии, которая в августе 1728 г. писала верхотурскому воеводе капитану Якову Воейкову, чтобы он в Верхотурье и в уезде всего Верхотурского ведомства "кабацкие зборы на Верхотурскую ратушу отдал". Воевода должен был взять у всех посадских людей "подписки", "что им те кабацкие зборы против откупу… платить по третям года по вся годы сполна без доимки" (за "питейную и картяную" продажу - по 1224 руб. 50 коп., за "пивную явку" - по 31 руб. 88 коп.). Копии с "подписок" надлежало выслать в Тобольскую губернскую канцелярию без отлагательства. В указе особо подчеркивалось, что "подписки" с посадских людей воевода должен взять в воеводской канцелярии, а не в ратуше  [9].
   С изданием в сентябре 1728 г. Наказа губернаторам и воеводам, за местной администрацией была сохранена обязанность надзора за хозяйственно-финансовой деятельностью ратуш. Воеводский суд в отношении посадского населения с этого времени ограничивался разбирательством по тяжким уголовным преступлениям - воровству, разбою, убийствам. Прочими делами продолжали ведать ратуши, хотя воеводы оставались апелляционной инстанцией для городского населения в случае жалоб последнего на неправый суд бурмистров.
   Подчинение городских органов воеводам не давало последним права по своему усмотрению вмешиваться в повседневную деятельность ратуш. В случае возникновения конфликтов воеводские канцелярии и органы городского управления были вынуждены обращаться за их решением в губернский центр. М. Акишин приводит пример конфликта между тюменской воеводской канцелярией и тюменской ратушей в 1736 г. Воевода Ф. Филисов, обвинявший бургомистра А. Стукалова в подстрекательстве посадских людей к совершению противозаконных действий в отношении воеводы, был вынужден обратиться в губернский центр с просьбой разрешить ему провести расследование. Однако следствие было проведено самой губернской канцелярией, которая уличила воеводу в клевете и впредь указала ему не вмешиваться в дела ратуши  [10].
   В "доношении" Тарского воеводы майора Бобровского в Сибирскую губернскую канцелярию от 28 ноября 1744 г. сообщалось о жалобе сторожа Тарской ратуши отставного казака Ивана Некрасова и наемных ходоков разночинцев Алексея Шпаденкова и Петра Бичюрина на бургомистра ратуши Ульяна Шестакова и подканцеляриста Никиту Быкасова, которые "велели им к делу приложить руки, а х какому того им не объявили". Когда сторож и ходоки заявили о своем отказе, они были избиты и принуждены дать согласие, причем руку за Некрасова и Бичюрина приложил посадский Иван Неворотов.
   После этого Неворотов был отправлен в Сибирскую губернскую канцелярию "с секретным указом". По-видимому, более всего обеспокоенный этим "секретным указом", майор Бобровский обращал внимание губернской канцелярии на еще одно обстоятельство: "Быкасов говорил такие речи, что он… Тарской и Сибирской губернской канцеляриям не подсуден". В заключение, майор Бобровский дал бургомистру убийственную характеристику, более похожую на донос: "Того ради Сибирской губернской канцелярии доношу, означенный Тарской ратуши бургомистр Ульян Шестаков как и прежде сего… обстоятелно донесено богомерской человек, имея в Тарской ратуше началство не сочиняет ли подобных прежнему других каких богомерских и злодейских к разсылке и размножению оных в народе и к превращению к такому своему злодеянию других людей писменных х кому тайных корреспонденций и опасно того, чтоб от него Шестакова не произошло какого богомерского злаго в других людех разсевания"  [11]. Показательно, что и в этом случае руководство ратуши и воеводской канцелярии не могли обойтись без вмешательства губернских властей.
   В 1743 г. был восстановлен Главный магистрат, а с 1745 г. магистраты и ратуши городов были вновь выведены из подчинения местной администрации. В новых условиях взаимодействие воеводских канцелярий и ратуш давало еще меньше оснований для вмешательства первых в дела последних. Как следует из ведомости входящих указов Верхотурской воеводской канцелярии за 1754 г., Тобольский губернский магистрат и Верхотурская ратуша в обязательном порядке обменивались с воеводской канцелярией "промемориями" (как с равным учреждением), но ее участие в делах ратуши сводилось, например, к отправке указов "о понуждении… в скорейшем сочинении и отправлении ведомостей о приборных деньгах" или депутата к следствию об утраченной посадскими казенной соли  [12]. Все деньги, собранные ратушей "по окладам", пересылались в воеводскую канцелярию (как в свое время это делали полковые дворы), но это, скорее, добавляло забот воеводской канцелярии, чем служило понижению статуса ратуши.
   Наименее эффективным следует признать взаимодействие воеводских канцелярий и ратуш в сфере охраны общественного порядка в городах Сибири. Полицейскую службу одновременно несли городничий, подчинявшийся воеводской канцелярии, и квартирмейстер, определенный от ратуши. Помимо "пресечения воровства и воровских проходов прочих непотребных людей", городничий и квартирмейстер должны были совместно обеспечивать соблюдение мер противопожарной безопасности, препятствовать распространению корчемства и пр.  [13]. При вступлении в должность новый воевода посылал в ратушу "промеморию" об оказании всемерного содействия городничему  [14]. На практике ратуши часто не только не оказывали никакого содействия, но и вступали в прямое столкновение с городничим, а через него - и с воеводой.
   В качестве примера приведем конфликт, разгоревшийся между Томской воеводской канцелярией и Томской ратушей в 1748-1750 гг. Бургомистр ратуши С. Шубин с толпой посадских людей разъезжал по ночам "скорою ездою", нападал на служилых людей, находившихся в ведении воеводской канцелярии - караульных из команды Ивана Чеусова. Так, 9 апреля 1748 г. Шубин участвовал в избиении казака Петра Чюдина и подверг грубой брани казака Андрея Курбатова: "Того ради 3 мая 748 года по… определению Сибирской губернской канцелярии в Тобольской губернский магистрат послана промемория и требовано, чтоб объявленным бургомистром Шубиным и протчими кем надлежит изследовать в самую сущую правду в силу указов и обидимых удоволствовать, а в Томской ратуше накрепко подтвердить, чтоб томские посацкие в нощные и указные часы кроме крайних необходимых нужд отнюдь не ездили и никаких обид и озорничеств не чинили"  [15].
   В свою очередь, Томская воеводская канцелярия известила ратушу "промеморией" о содержании указа. Все эти меры оказались безрезультатными, и уже в январе 1749 г. городничий Иван Чеусов подал в воеводскую канцелярию "репорт" о нападении и избиении сотника Пьянова и караульных посадскими людьми из окружения бургомистра - Федором Гречаниновым, Иваном Шубиным и др. Ночью 11 марта караульные пешие казаки во главе с Григорием Колмагоровым задержали посадского Степана Кандинского, пытавшегося проникнуть в Благовещенскую церковь, но препроводить его в воеводскую канцелярию так и не удалось: "Оной томской посацкой Степан Кандинский, которого пошедши в Томскую воеводскую канцелярию и как будучи против двора Томской ратуши ратмана Ивана Жуковского, то оной Кандинский закричав, на который крик выбежав из дому ево показанной ратман Жуковский да при нем енисейский ратман же Иван Петухов да томские посадские люди Дмитрей Тузиков, Федор Гречанин и другие". Отбив Кандинского у караульных, они жестоко избили казака Григория Колмагорова, побои которого через два дня освидетельствовали сын боярский Данила Закревский и копиист Петр Комаров, посланные из воеводской канцелярии  [16].
   В то же время городничий Чеусов извещал воеводу, что ратман Жуковский "невзирая на показанное свое озорничество паки по ночам со многими людми ходит и шумствует и рогатинные караулы разбивает и от того себя нимало не унимаетца". Выведенный из себя томский воевода капитан Тимирязев приказал "о вышеписанном о всем в Тоболский губернский магистрат сообщит промеморией, которою требоват, дабы благоявлено было от оного магистрата Томской ратуше подтвердит строгим… указом, чтоб впредь той ратуши присудствующие и протчия посацкия… по ночам не ездили и драк и обид не чинили"  [17]. Воевода был вынужден апеллировать к закону: "Ибо должно… ему ратману других от таких непорядочных поступок унимать и запрещат и за подчиненными своими того смотреть и наблюдать накрепко, а он не только чтоб ему смотреть, но и сам чинит и озорничает".
   Помимо бесконечного обмена "промемориями" в распоряжении воеводской канцелярии имелись и другие, более жесткие способы воздействия на ратушу и подведомственное ей городское население. Поводом для такого вмешательства могли стать конфликты в среде самих посадских или столкновения горожан с армейскими командами. Формальное основание для вмешательства воеводской канцелярии давал факт открытого нарушения общественного порядка или обращение - "доношение" либо "челобитная" - жителей на неправые действия подчиненных бургомистра или воеводы.
   В июле 1749 г. томский городничий Иван Чеусов во время драки кабацких служителей откупщика Митрофана Переплетчикова с драгунами из команды капитана Толбузина взял кабацких служителей под караул и посадил на гауптвахту. По словам городничего, сделал он это, чтобы защитить служителей от драгун, по словам же самих кабацких, городничий велел драгунам бить "откупщиковых людей до смерти понеже де приказал господин воевода Алексей Никитич…"  [18]. Вероятно, все же под словами кабацких служителей было реальное основание, поскольку после кабака Переплетчикова драгуны при участии казаков из команды Чеусова разгромили еще пять кабаков по всему Томску.
   В декабре 1749 г. тот же городничий Чеусов и ставший таможенным головой откупщик Переплетчиков вместе оказывали противодействие людям бургомистра Шубина, который послал подканцеляриста Томской ратуши Дмитрия Шмакова "с ратушчиками, подьячими и денщиком и со многолюдством томских посадских и других чинов людей" против поверенного таможни Афанасия Долгова и городничего Чеусова, явившихся в дом к посадскому Осипу Ломову "для выемки корчемного вина и неявленных товаров". Долгову удалось бежать, но людей из его сопровождения схватили, и, как явствовало из "доношения" Переплетчикова, "взяли под караул в Томскую ратушу, где и ныне яко злодеев в цепях содержут"  [19]. При этом подканцелярист Шмаков "публично кричал, что имеет от Томской ратуши указ, что велено всех посланных от Томской таможни для выемки бит до смерти"  [20]. Допросив Переплетчикова, воевода Тимирязев направил дворянина Петра Кулаковского с казаками с приказом "опечатать корчемное вино и безвыписные и неявленные товары" у Ломова, стараясь не допустить "безвременного умерщвления заключенных". Таможню и двор Переплетчикова снабдили караулом. Петр Кулаковский обязался письменным "доношением" исполнить все как следует.
   Показательно, что воеводские канцелярии обменивались "промемориями" с Тобольским магистратом и ратушами как с равными учреждениями, но без согласия Тобольского магистрата не могли предпринять никаких действий в отношении ратуш. В целом, следует признать, что с 1743 г. фактический контроль воеводских канцелярий над деятельностью ратуш и магистратов был очень ограниченным. Широта компетенции городских учреждений в сочетании с активно формировавшимися сословно-правовыми представлениями посадских людей фактически превращали магистраты и ратуши в органы самоуправления.
   В то же время воеводы, возглавлявшие местную уездную и губернскую администрацию, в глазах городского населения представали не только как элемент бюрократической административной системы, но и как представители правящего дворянского сословия. Соответственно, столкновение местных органов было вызвано не только недостаточно проработанным административным законодательством, не сумевшим предусмотреть возможные проблемы взаимодействия местных властей, но и стремлением городского сословия защитить свои интересы, как от абсолютистского государства, так и от корыстных чиновников из среды дворянства, в интересах которых это государство действовало.
   Формально столкновение местных городских и воеводских учреждений разрешалось на основе требований нового бюрократического законодательства, роль которого признавалась обеими сторонами, постоянно к нему апеллировавшими. Фактически принципы бюрократического управления сосуществовали с принципами средневекового сословного управления и самоуправления. Юридическое признание прав сословий на самоуправление произошло в царствование Екатерины II, однако законодательное утверждение этих прав, их четкое определение позволили превратить местное управление в гораздо более послушный инструмент в руках абсолютистского государства и в большей степени приблизить к требованиям бюрократического управления. Впрочем, для более точного представления о соотношении этих принципов необходимы дальнейшие исследования по истории государственного управления и местного самоуправления России.

  [1]  Примечательно, что при таком толковании под определение "самоуправления " подпадало и все местное губернское управление. См.: Мрочек-Дроздовский П.Н. Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г. Историко-юридическое исследование. М., 1876. Ч. 1. С. 2.
  [2]  См. напр.: Рафиенко Л.С. Функции и деятельность сибирских магистратов в 40-70-х гг. XVIII в. // Бахрушинские чтения 1966 г. Новосибирск, 1968. Вып. 2; Она же. Города Сибири в общей системе городского управления России в 40-80-х гг. XVIII в. // Вопросы истории социально-экономической и культурной жизни Сибири. Новосибирск, 1975. С. 59-68.
  [3]  Ср.: Российский государственный архив древних актов. Путеводитель. М., 1997. Т. 3. Ч. 1. С. 524; Акишин М.О. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII века. М.-Новосибирск, 2003. С. 168.
  [4]  ПСЗ-1. Т. 5. № 3381; Т. 8. № 5333.
  [5]  Тарловская В.Р. Из истории городской реформы в России конца XVII - начала XVIII века // Государственные учреждения России XVI-XVIII вв. М., 1991. С. 116.
  [6]  Рафиенко Л.С. Города Сибири… С. 63; Акишин М.О. Указ. соч. С. 69.
  [7]  РГАДА. Ф. 415. Оп. 2. Д. 300. Л. 38.
  [8]  Там же. Л. 161-162.
  [9]  Там же. Л. 250.
  [10]  Акишин М.О. Указ. соч. С. 27.
  [11]  РГАДА. Ф. 415. Оп. 1. Д. 293. Л. 1-1 об.
  [12]  РГАДА. Ф. 474. Оп. 1. Д. 33. Л. 2, 5.
  [13]  Рафиенко Л.С. Города Сибири… С. 62; Емельянов Н.Ф. Город Томск в феодальную эпоху. Томск, 1984. С. 188.
  [14]  РГАДА. Ф. 474. Оп. 1. Д. 93. Л. 1.
  [15]  РГАДА. Ф. 633. Оп. 2. Д. 22. Л. 2-7.
  [16]  Там же. Л. 3 об.-4.
  [17]  Там же. Л. 7.
  [18]  Там же. Л. 12-15 об.
  [19]  Там же. Д. 19. Л. 1-18.
  [20]  Активное участие в конфликте подьячего Д. Шмакова во многом объясняется фактами его биографии. Выходец из дворовых людей князей Одоевских, Шмаков в I ревизию по собственному желанию записался в купцы московской Панкратьевской слободы, в чем позднее был уличен и сослан в Сибирь. (Об этом подробнее см.: Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974. С. 245-246; Акишин М.О. Указ. соч. С. 214.). В действиях Д. Шмакова, участвовавшего на стороне посадских людей в конфликте с представителями воеводской администрации, вполне можно усмотреть мотив личной мести несостоявшегося "купца".