Новости

   Источники

   Исследования

   О проекте

   Ссылки

   @ Почта

• Местное самоуправление в истории Сибири XIX-XX веков

   Проводимые в последние годы реформы, связанные с разграничением "сферы влияния" государства и общества, привлекли внимание к вопросам организации управления в России. В этой связи обсуждению в специальной литературе и в средствах массовой информации подвергся широкий круг вопросов, связанных, в том числе, и с историческими традициями самоуправления.
   Сегодня основное внимание исследователей сосредоточено на выявлении и анализе различных аспектов взаимодействия государства и гражданского общества  [1], и в этом плане особый интерес представляет Сибирский регион, имеющий целый ряд специфических характеристик, сложившихся в ходе его освоения.
   Специфика региона проявлялась и в особенностях организации управления краем, существовании на протяжении длительного времени комплекса учреждений, отличного от центральной России. Система управления Сибирью проделала длительную эволюцию, в ходе которой государственным структурам приходилось взаимодействовать как с русским, так и с аборигенным населением, находящимся на различных уровнях развития и имеющим свои особые формы организации.
   Проблема сохраняет свою актуальность и сегодня, в условиях поиска оптимальной модели местного самоуправления. Решение ее осложняется тем, что в науке до сих пор не выработан единый общепринятый подход к толкованию понятия "местное самоуправление"  [2]. Поиск идет, главным образом, в рамках двух наиболее известных моделей самоуправления - общественной и государственной, возникновение которых относится еще к XIX в. При этом происходит неизбежное противопоставление самоуправления и государственного управления, более заметно выраженное в общественной теории, исходящей, по словам Н.М. Коркунова, "из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим", требования, "чтобы общество и государство, каждое ведали только свои собственные интересы"  [3].
   Даже современные трактовки самоуправления, рассматривающие его как форму организации власти на местах, обеспечивающую самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, предполагают, хотя и не так отчетливо, противопоставление государства и граждан.
   Элемент противостояния, альтернативности возникает в таких трактовках не случайно. Он принципиально важен, если мы понимаем самоуправление как реакцию общества на внешнее воздействие, идущее со стороны государства. В этом случае самоуправление может рассматриваться как параллельная государству структура, решающая те же задачи, но на локальном уровне. Отсюда, собственно, и вытекает "государственная теория самоуправления", в рамках которой, на первый взгляд, государственное управление и самоуправление сливаются на почве решения общегосударственных проблем. Но эта же теория предполагает т.н. делегирование полномочий государства органам местного самоуправления и их самостоятельность в решении задач, переданных властью.
   Опыт истории свидетельствует, что в ряде случаев самоуправление действительно возникало и развивалось как альтернатива государству, с вытекающими отсюда конфликтами. Их противостояние, тем не менее, нельзя абсолютизировать, рассматривать как непременный атрибут системы отношений "управление-самоуправление".
   Прежде всего, нужно отметить, что с функциональной точки зрения управление и самоуправление вообще нельзя различать, поскольку они решают одни и те же задачи: упорядочивание структуры, сохранение качественной специфики, совершенствование и развитие существующей социальной системы. Более того, даже при наличии элементов альтернативности, они не могут доходить до полного отрицания одной из сторон, поскольку в этом случае теряет смысл и другая сторона. Передача всех функций государственного управления населению не означает создания самоуправления, также как сосредоточение всей полноты власти в руках администрации не означает создания прочного государства. Более того, опыт раннегосударственных образований показывает, что одной из причин их распада выступала как раз независимость правителей отдельных их частей от верховной власти.
   На своеобразное единство двух видов управления обратил внимание еще В.О. Ключевский. Говоря о земской реформе XVI в., он указывал, что "как нет настоящей централизации там, где местные органы центральной власти, ею назначаемые, действуют самостоятельно и безотчетно, так нет и настоящего самоуправления там, где выборные местные власти ведут не местные, а общегосударственные дела по указаниям и под надзором центрального правительства. В первом случае имеем дело с децентрализацией, каково было управление наместников и волостелей; во втором местное самоуправление является орудием централизации"  [4].
   Условия, в которых проходило освоение Сибири, отдаленность региона, обширные пространства, затрудняющие деятельность правительства по контролю населения, на первый взгляд, должны были способствовать развитию системы самоуправления в духе общественной теории, т.е. как альтернативы государственной власти. В действительности этого не произошло, поскольку изначально в процессе продвижения на восток самую активную роль играло государство.
   В этом, на наш взгляд, заключается существенное отличие освоения Сибири от колонизации, к примеру, Нового Света  [5]. Понятно, что сказанное нельзя понимать таким образом, что элемент личной инициативы в "обживании" сибирской окраины полностью отсутствовал; он, безусловно, имел свое, и довольно большое, значение. Но с точки зрения организации управления, деятельность "промысловых людей", совершавших на протяжении длительного времени "хождения" за пушниной, на ранних стадиях не носила систематического характера, в связи с чем отсутствовала необходимость в органах самоуправления. Периодический характер их походов не позволял сформироваться устойчивым формам самоорганизации и самоуправления, противостоящих государственным структурам.
   Напротив, устойчивые поселения в Сибири возникали, чаще всего, в связи с государственным интересом, даже когда речь идет о крестьянской колонизации. Так, в "Истории Сибири" отмечается, что "в составе первых жителей Пелыма были не только стрельцы, но и присланные из Каргополя, Перми и Вятки крестьяне. Царский наказ Горчакову обязывал воеводу устроить под новым сибирским городком крестьянскую слободу, выделив переведенным крестьянам места под дворы и наделы под пашни" (подчеркнуто нами - В.З.). Далее говорилось, что "царский наказ обязывал Горчакова выделить участки для хлебопашества оставленным на жительство в Пелыме стрельцам, с тем чтобы "всякий был хлебопашец, и хлеба не возить"  [6]. Приведенная цитата показывает, что правительство с самого начала пыталось взять под свой контроль переселение в Сибирь. Переселяемые крестьяне приносили в край не только новые приемы сельскохозяйственной техники, но и устойчивую систему традиций, стереотипов в отношениях с государством, причем эти отношения не могли строиться на началах конфронтации, т.е. формы самоорганизации населения не выступали в качестве альтернативы государству, поскольку жизнь переселенцев в значительной мере (защита от нападений, поставки продовольствия, припасов и проч.) зависела от государственной власти.
   Точно также и служилые люди, составлявшие значительную, а на начальных этапах - единственную, часть городского населения  [7], не могли сформировать альтернативных государству форм самоуправления, поскольку были связаны служебной дисциплиной и должны были действовать в рамках правил, установленных все тем же государством.
   Сказанное, однако, не означает, что русское население в регионе действовало только в пределах государственных структур. Наряду с государственной существовала и вольная колонизация края, хотя власти пытались воздействовать на ее ход и характер. Самоуправление в Сибири, неоднократно становившееся темой ряда научных исследований  [8], существовало в различных формах, в том числе и в среде служилых людей. Как показали В.А. Александров и Н.Н. Покровский, в XVII в. в их среде формируется развитая самоуправляющаяся организация - "войско", имевшее свою казну и собиравшее "круг", на котором решались наиболее важные вопросы. Войско могло даже влиять на процесс назначения своих командиров; могло "отказать" командиру от "места". В качестве примера можно привести случай со стрелецким пятидесятником Н. Захаровым, в отношении которого предлагалось провести следствие о "непристойных словах про великого государя". По ходатайству стрелецкой верхушки, казаков и стрельцов, он был освобожден от наказания и оставлен в прежней должности  [9].
   Существование таких структур может служить явным подтверждением наличия достаточно развитого самоуправления, отражающего корпоративные интересы различных групп населения. Однако, на наш взгляд, их существование не может быть объяснено в духе общественной теории самоуправления, поскольку в данном случае отсутствовал элемент противостояния государству. Более того, можно предположить, что существование органов самоуправления, в том числе и в среде служилого населения, соответствовало интересам государства, поскольку позволяло ограничивать автономию местной администрации, весьма значительную в условиях незавершенной централизации в стране. Необходимо помнить, что события Смутного времени отбросили страну в деле централизации далеко назад. Правительство царя Михаила Романова, восстанавливая разрушенную систему управления, делало ставку на власть воевод, предоставляя им "полномочия столь же широкие, сколь и неопределенные, требуя от них инициативы и усмотрения, "смотря по тамошнему делу", как окажется пригоже"  [10]. Особенно широкие полномочия получали воеводы в Сибири. Так, например, в XVII в. разрядный воевода в случае злоупотреблений "имел право даже отстранить от должности и арестовать уездного воеводу. Однако последнее удавалось редко, так как реальных возможностей для осуществления этого права разрядный воевода не имел, поскольку уездный воевода был начальником воинского гарнизона своего уезда"  [11]. В таких случаях высшие инстанции могли в своих интересах использовать имеющиеся структуры самоуправления, не только в служилой, но и в крестьянской среде, тем более что, по словам А.Е. Преснякова, органы самоуправления были подавлены воеводской администрацией и превратились в исполнителей черной административной работы  [12]. Тем не менее, политическая власть, в необходимых случаях, могла использовать их против власти административной. ""Мир" был не только регулятором крестьянских взаимоотношений, не только сотрудничал с казенными властями, но и мог стать оптимальной формой для объединения хлебопашцев против "лихого" администратора"  [13] (подчеркнуто нами - В.З.).
   Таким образом, на местном уровне воспроизводился тип отношений, возникший на высшем уровне управления в связи с началом деятельности земских соборов. Структуры, по своему составу представлявшие интересы населения, не противостояли, а укрепляли позиции власти. "Группировка разрозненных общественных сил… сделалась задачей центральной власти, которая, естественно, не думала о правах народа, а заботилась главным образом о том, чтобы положить на него разного рода обязанности. Вследствие в своем основании новый строй свелся к принципу повинности, тяглу" [14]. В итоге выбранные населением должностные лица становились агентами правительства и должны были обеспечивать интересы государства, но не самостоятельно, а под его жестким контролем и опекой.
   Наиболее отчетливо эта линия просматривается в период реформ эпохи Просвещенного абсолютизма. Согласно указу от 19 мая 1769 г., следовало "в случае неуплаты крестьянами в годовой срок подушной недоимки, забирать в города старост и выборных, держать под караулом, употреблять их в тяжкие городовые работы без платежа заработных денег, доколе вся недоимка заплачена не будет"  [15].
   Дальнейший ход развития отношений между государственным управлением и самоуправлением шел в том же направлении, достигнув своего предела в конце XVIII - первой половине XIX в. В это время оформляются различные виды "службы по выборам" - служба по выборам дворянства, служба по выборам городских обывателей, служба по выборам сельских обывателей, служба по выборам в казачьих войсках, служба по выборам кочующих инородцев. Если принять в качестве критерия самоуправления наличие процедуры выбора при формировании соответствующих органов, как это делается в работах некоторых исследователей  [16], то все он должны относиться к системе самоуправления. Реально же они включались в состав "Уставов о службе гражданской", т.е. рассматривались как виды государственной службы.
   Такой подход не мог не сказаться на отношении населения к органам самоуправления.
   В силу отсутствия необходимых - прежде всего, экономических - условий для деятельности самоуправления, создававшиеся структуры не могли, как уже отмечалось, выступать в качестве альтернативы государственной власти и не могли продуктивно отстаивать интересы населения  [17]. Более того, население далеко не всегда испытывало потребность в создании органов самоуправления, рассматривая их как структуру, выражающую интересы государства, а не населения. Проводившиеся в стране реформы, предусматривавшие привлечение населения к участию в управлении, на протяжении XVI-XIX вв. преследовали прежде всего государственные интересы. Подтверждением этому может служить тот факт, что каждая из этих реформ создавала новые органы самоуправления, а не использовала уже имеющиеся. Кроме того, в Сибири, как правило, реформы самоуправления водились не в полном объеме, а только в таком, который позволял обслуживать интересы государства  [18].
   В данных условиях пассивность населения наблюдалась даже по отношению к самым жизненно важным вопросам. Так, Томский гражданский губернатор в своем рапорте сибирскому генерал-губернатору И.Б. Пестелю сообщал, что в Томске жители неохотно идут на строительство новых домов и перенос их из угрожаемых к затоплению мест. Такое сопротивление он объяснял тем, что, во-первых, Томск долгое время был отдален от Иркутска (центра губернии) и, во-вторых, тем, что трудно добиться улучшения благоустройства города при таких жителях "…утопающих в закоснелости, невежестве и своенравии, по примеру предков своих, из коих многие были стрельцы, со времен стрелецких бунтов сосланные в Сибирь"  [19].
   В итоге гражданскому губернатору приходилось заниматься такими вопросами, как разработка положения "о нужности исправления города Томска и других городов Томской губернии, о содержании в чистоте улиц, домов, дворов и проч.". В него, в частности, включались следующие положения: "ветхие дома не должны быть терпимы на улицах города", для чего градская полиция и городская дума должны описать и оценить такие дома. Если гражданский губернатор увидит, что описанные дома действительно не годные, то он выносит решение убрать дом или построить новый, или закрыть его высоким забором… "Дома должны быть покрашены в соответствии с указом 4 ноября 1714 г. и ныне присланы министерством полиции цвета красок для положения на дома". За "бродяжничество" коров должен взиматься штраф так же, как в Иркутске, но идти он должен не в пользу казны, а городу. Полученные за счет штрафов суммы необходимо расходовать на городское благоустройство, и т.д.  [20].
   Обращаем внимание, что вопросами городского благоустройства уже в XIX в. (данный проект разработан в 1818 г.) занимались не органы самоуправления (дума), а гражданский губернатор.
   Таким образом, можно констатировать, что разграничение управления и самоуправления в Сибири представляет значительную сложность, поскольку здесь возникла своеобразная форма государственного управления, обусловленная невозможностью для верховной власти осуществлять его силами только государственного аппарата. Для решения стоящих перед ним задач государство использует традиционную систему самоуправления, складывающуюся в среде местного населения. Возникающие при этом отношения не могут быть описаны с помощью общественной или государственной теорий самоуправления.
   Органы самоуправления в Сибири не противостояли государственной власти, а собственные интересы населения являлись вторичными по отношению к политическим интересам государства.
   Государство, в свою очередь, не делегировало своих полномочий органам самоуправления, предоставляя последним полную самостоятельность в их осуществлении, как это предусматривается государственной теорией самоуправления. Напротив, оно использовало эти органы как государственные структуры, освобождаясь от необходимости обеспечивать необходимый уровень профессиональной подготовки и денежного содержания своих "служащих".
   Приоритет в этой системе отношений принадлежал государству, поэтому для решения вопроса о характере конкретной управленческой структуры формальных критериев (наличие выборов, получение жалования от казны или от населения, и др.) недостаточно. Необходимо, прежде всего, учитывать реальные интересы, находящие отражение в ее деятельности, а также юридический статус, зафиксированный в законодательных актах.

  [1]  Поскольку проблема гражданского общества в России также активно дискутируется в современных условиях, отметим, что под гражданским обществом мы, понимаем совокупность негосударственных отношений - экономических, духовных, религиозных и др.
  [2]  Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Ростов н/Дон: Феникс, 2001. С. 9.
  [3]  Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. СПб., 1909. С. 489.
  [4]  Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч. 2. М.: Мысль, 1987. С. 344-345.
  [5]  В данном случае речь идет и о европейской, и о русской колонизации Америки.
  [6]  История Сибири с древнейших времен до наших дней. В пяти томах. Т. 2. Сибирь в составе феодальной России. Л.: Наука, 1968. С. 33.
  [7]  М.О. Акишин, со ссылкой на Я.Е. Водарского отмечает, что "переписью 1710 г. было учтено 40667 чел. м.п. верстанных на службу ратных людей и их родственников. Причем в 11 из 19 сибирских уездов служилые люди превосходили по количеству все другие категории населения" (Акишин М.О. Русский абсолютизм и управление Сибири XVIII в. Организация и состав государственного аппарата. М.-Новосибирск: Древлехранилище, 2003. С. 37.
  [8]  Бахрушин С.В. Вопрос о присоединении Сибири в исторической литературе // Бахрушин С.В. Научные труды. Т. III, ч. 1. М., 1955; Копылов А.Н. Управление и политика царизма в Сибири в период феодализма // Итоги и задачи изучения истории Сибири досоветского периода. Новосибирск, 1971. С.102-111; Рабцевич В.В. Социальный состав органов городского самоуправления Западной Сибири в 80-х гг. XVIII - первой четверти XIX в. // История городов Сибири досоветского периода. Новосибирск: Наука, 1977. С. 80-96; Горюшкин Л.М., Миненко Н.А. Историография Сибири дооктябрьского периода (конец XVI - начало XX в.). Новосибирск, 1984; Конев А.Ю., Рабцевич В.В., Ремнев А.В. Итоги и проблемы изучения административной политики самодержавия в Сибири (XVII - начало XX в.) // Культурное наследие Азиатской России. Материалы I Сибирско-Уральского исторического конгресса (25-27 ноября 1997 г.). Тобольск, 1997. С. 30-34.
  [9]  Подробнее см.: Акишин М.О. Российский абсолютизм и управление Сибирью в XVIII в. С. 38-39; Он же: Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого. Новосибирск: Автор, 1996. С. 5-48.
  [10]  Пресняков А.Е. Московское государство первой половины XVII в. // Три века. Том первый: СБ/Сост.А.М. Мартышкин, А.Г. Свиридов. М.: Патриот, 1991. С. 68, 70.
  [11]  История Сибири с древнейших времен до наших дней. В пяти томах. Т. 2. Сибирь в составе феодальной России. С. 127.
  [12]  Там же. С. 70.
  [13]  Акишин М.О. Полицейское государство и сибирское общество… С. 29-30. Эту же идею проводит Н.Г. Суворова, утверждающая, что "единственной силой, способной удержать местные власти от произвола и злоупотреблений, в этих условиях, было обращение к местному обществу. (Суворова Н.Г. Методология изучения традиционных институтов самоуправления (по материалам государственной деревни Западной Сибири XIX в. // Проблемы истории местного управления Сибири конца XVI-XX вв. Материалы четвертой региональной научной конференции 11-12 ноября 1999 г. Новосибирск, 1999. С. 206).
  [14]  Валишевский К. Иван Грозный. М.: "ИКПА", 1989. С. 156.
  [15]  Леонтович В.В. История либерализма в России. 1762-1914. М.: "Русский путь - Полиграфресурсы", 1995. С. 157.
  [16]  Соловьева Е.И., Сидорчук О.Н. Проблемы исследования местного самоуправления западносибирской деревни в XX в. // Сибирь на этапе становления индустриального общества в России (XIX - начало XX в.). К 75-летию чл.-кор. РАН Л.М. Горюшкина. Новосибирск: ин-т истории СО РАН. 2002. С. 31.
  [17]  Хотя столкновения с властями и имели место.
  [18]  См., напр.: Рабцевич В.В. Социальный состав органов городского самоуправления Западной Сибири в 80-х гг. XVIII - первой четверти XIX в. // История городов Сибири досоветского периода. Новосибирск: Наука, 1977. С. 84.
  [19]  ГАОО. Ф. 2. Оп. 1. Д. 318. Л. 19.
  [20]  Там же. Л. 21-27.