Новости

   Источники

   Исследования

   О проекте

   Ссылки

   @ Почта

• Местное самоуправление в истории Сибири XIX-XX веков

   История формирования и развития губернской власти, городского управления и самоуправления в неоднократно привлекали внимание отечественных ученых  [1]. Проблемы взаимоотношений центральной власти и местного управления в последние годы были поставлены в работах М.М.Шумилова, В.А.Нардовой, А.В. Ремнева и др.  [2]. Немало написано также о формировании и деятельности городского общественного управления в городах Западной Сибири  [3]. Не смотря на это, историографический анализ приводит к выводу о недостаточной изученности целого ряда аспектов реализации Городовых положений 12 июня 1870 г. и 11 июня 1892 г. в губернских центрах Западной Сибири. Одной из таких недостаточно изученных тем является проблема взаимоотношений губернской власти и городского общественного самоуправления в решении вопросов благоустройства и социально-культурного развития городов Западной Сибири.
   На сегодняшний день по этому вопросу в отечественной историографии сформировалось две крайних точки зрения. Первая активно разрабатывалась в недалеком прошлом в рамках советской историографии. Смысл ее заключается в том, что "городское самоуправление не обладало ни юридической, ни фактической возможностью проводить свое решение в жизнь. Оно превратилось в подсобный орган губернатора и полностью зависело от коронной администрации губернии, которая диктовала ему свои условия"  [4].
   Другая начинает набирать силу в последние годы. Так, некоторые считают, что "управление растущим хозяйством, культурой губернии осуществлялось помимо прямого участия губернатора"  [5]. Подобные крайности в постановке обозначенной темы вызывают необходимость специального рассмотрения данного вопроса.
   В отличие от многих других реформ XIX в., которые проводились в Сибири значительно позднее, чем в Европейской части России, введение Городового положения 16 июня 1870 г. в губернских центрах Западной Сибири было осуществлено в достаточно короткие сроки. Так, Томск получил права общественного самоуправления в 1871 г., Тобольск и Омск - в 1872 г. Торжественное открытие всесословной Городской думы в Томске произошло 30 августа 1871 г. В Омске в Ильинской церкви 4 марта 1873 г. состоялась литургия по случаю открытия нового городового общественного управления. Первым хозяйственным годом новой Управы и Думы в Томске стал 1872 г. В Омске и Тобольске - 1873 г.
   Центральной фигурой нового городского самоуправления стал городской голова, который избирался думой. Однако, согласно "Городовому положению", он утверждался в должности губернатором и министром внутренних дел. Это в значительной степени ставило городское общественное самоуправление в зависимость от губернской власти. На этой почве неоднократно возникали конфликты.
   Так, в 1879 г. возник конфликт между Омским городским самоуправлением и Акмолинским губернатором. Омская городская дума избрала на пост городским головой надворного советника Н.Ф. Соколова. Однако губернатор не утвердил его в должности и предложил на этот пост статского советника А.С. Алфимова. В ответ на подобные действия губернатора Дума проголосовала против предложенной кандидатуры. В конечном итоге городским головой был избран отставной генерал-майор В.В. Маслов. За него проголосовало 24 гласных, против - 14  [6].
   Подобный инцидент произошел в Томске во время выборов 1910 г. Томская городская дума забаллотировала И.М. Некрасова, занимавшего пост городского головы в предшествующий период, и большинством голосов выбрала городским головой на 1910-1914 гг. профессора технологического института Е.А. Зубашева. Министр внутренних дел отменил результаты выборов, т.к. с подачи губернских властей посчитал Зубашева неприемлемой кандидатурой на этот пост. На вновь назначенных выборах Дума избрала головой крупного томского купца Зверева. Но министр внутренних дел вновь отменил результаты голосования и по настоянию томского губернатора назначил на новый срок дважды забаллотированного думой, но угодного губернским властям прежнего городского голову И.М. Некрасова  [7].
   Томский губернатор постоянно бесцеремонно вмешивался в дела городской управы, требуя беспрекословного выполнения своих распоряжений, зачастую нарушающих даже закон. Примером тому может служить его требование представлять отчеты о деятельности городской управы ему, а не в городскую думу, как этого требовал закон  [8].
   В эти годы большую роль в формировании городской политики по-прежнему играли губернаторы и губернские правления. На главу губернии был возложен надзор за законностью деятельности городского общественного управления. На основании Городового положения под председательством губернаторов создавались губернские по городским делам присутствия с целью решения спорных вопросов  [9]. Высока была роль губернаторов и губернских правлений и советов в формировании городских бюджетов. Так, более 20 статей расходов города Тобольска опиралось на их решения и предписания. В Томске - около десятка  [10].
   Первоначально, судя по архивным материалам, между городскими думами и губернскими правлениями возникали многочисленные конфликты по поводу распределения власти "на местах". Так, городское самоуправление Томска, стремясь навести порядок в деле наведения чистоты на городских улицах и дворах, попыталось использовать в качестве инструмента полицейское управление. Однако тут же получило жесткую отповедь со стороны Томского по городским делам присутствия. Городская дума была обвинена в превышении своих прав.
   С другой стороны, губернатор в одном из заседаний Томского по городским делам присутствия обрушился на городское самоуправление за плохое состояние улиц и дворов, обвиняя его в нерасторопности решения данных вопросов. Подобная постановка вопроса означала прямое вмешательство губернатора в дела Думы и Управы и попытку переноса ответственности с губернатора и предшествующей администрации на новое городское управление. В ответ на это, томский городской голова Тецков представил записку, в которой аргументированно отверг многие из необоснованных претензий со стороны губернского правления. Он справедливо указал, что общественному управлению досталось весьма тяжелое наследство от предшествующей администрации и отметил, что всего за 1,5 года существования муниципалитета проделана вполне определенная работа по благоустройству города, и состояние улиц "лучше, чем полтора года назад". Он отметил, что "если городовое управление не довело улицы, площади и взвозы до совершенства, то в одно лето, при запущенном состоянии города, не обилием городских средств, неимению подготовки к тому, немыслимо было привести это в исполнение"  [11].
   Несмотря на это, дума пользовалась определенной самостоятельностью в решении многих вопросов. Конфликты, возникающие между губернатором и думой, далеко не всегда решались в пользу первого. Так, на основании циркуляра генерал-губернатора Западной Сибири от 21 октября 1875 г. за № 1866, воспрещающего вывоз мусора на берега рек и озер, Полицейское управление г. Тобольска выделило для этих целей место в Тырковском предместье. Однако это "возбудило в обывателях города ропот и недовольствие, имеющее основанием своим опасения в развитии заразы". Принимая это во внимание и на основании статьи 2 "Городового положения", Тобольская городская управа просила местную Врачебную управу произвести осмотр местности, отведенной под свалку мусора, и дать соответствующее заключение об угрозе возможного распространения болезней. Врачебная управа в своем заключении признала, что "местность, называемая Тырковским предместьем, не может быть признана в ассенизаторском отношении удобной для свалки городских нечистот и даже со временем может служить постоянным источником эпидемий и эпизоотий"  [12]. В результате действий Городской управы предшествующее решение было отменено, и губернатор предложил Городской думе выбрать для свалки более удобное место, что и было исполнено. Дума поручила Управе договориться с командиром Тобольской арестанской роты о приведении Тырковского предместья в надлежащий порядок при помощи арестантов и выделила на эти цели 150 руб. из городских сумм.
   Стремясь к большей самостоятельности в распоряжении незначительными средствами, идущими непосредственно на нужды города, и в решении городских проблем, городской голова и Управа Томска не спешили с предоставлением сметных исчислений и копий с постановлений Городской думы губернскому правлению. Так, с 30 августа 1872 г. по май 1873 г. Томская дума не представила на утверждение ни одного решения, а их было принято, ни много ни мало, 59. Только пригрозив судом городскому голове и членам Управы за "превышение представленной власти", губернатор и губернское по городским делам присутствие сумели добиться изменения положения дел  [13].
   Конфликт между губернской властью и городским общественным самоуправлением носил не только и не столько функциональный характер, сколько социальный. Губернатор и губернская власть выражали интересы дворянства и чиновничества. Городское общественное самоуправление в торгово-промышленных городах (Томск, Тюмень) - главным образом буржуазии, купцов и отчасти мещан. Так, в Томске за 3 избирательных периода (1871-1875, 1879-1883 и 1883-1887 гг.) среди гласных думы было 67 % купцов и почетных граждан, 15 % мещан, 16,8 % чиновников и дворян. Еще резче эта тенденция вырисовывается при анализе состава исполнительного органа общественного управления - городской управы. Здесь купцы составляли 77 %, мещане - 11,4 %, чиновники - 11,4 %  [14]. Естественно, что поднимающаяся буржуазия стремилась через городское управление обеспечивать свои социальные и экономические интересы.
   Значительная часть расходов для сибирских городов являлась обязательной по закону и уходила вовсе не на городские нужды, а на содержание правительственных учреждений, полиции, исполнение воинской квартирной повинности и проч. Иногда расходы на содержание полицейской и пожарной команд составляли более половины всех расходов по городу  [15]. По подсчетам автора, в 1872 г. в Томске на обеспечение воинского постоя и других воинских потребностей и содержание тюрьмы было израсходовано 1179 руб.(1,6 %), содержание полиции - 12462 руб. (17 %), содержание пожарной команды - 13725 руб. (18,7 %). Таким образом, Томск затратил более 37,3 % из своего бюджета на общегосударственные нужды. Кроме того, "губернатор мог потребовать по любому вопросу "непосредственных исполнительных мер за счет города".
   Введение всесословной воинской повинности после отмены крепостного права привело к изменению принципов формирования городских полицейских и пожарных команд. Так, в циркуляре от 14 марта 1868 г. за № 893 Министерство внутренних дел сообщило губернаторам высочайшее повеление о том, чтобы убыль в полицейских и пожарных командах пополнялась исключительно вольнонаемными людьми, и чтобы назначение в эти команды нижних чинов от войск допускалось лишь в случае крайней необходимости. Этот процесс сдерживался крайней недостаточностью городских средств, за счет которых, по закону, содержались городская полиция и пожарные команды. Так, передача пожарной команды в г. Томске в введение города состоялась по ходатайству думы только в ноябре 1905 г., т.е. почти 50 лет спустя  [16].
   Введение в действие Городового положения 1892 г. привело к значительному расширению прав и полномочий в отношении управления городами не только центральной власти, но и губернаторов. Оно предусматривало ужесточение государственного контроля за деятельностью городского общественного самоуправления. Решения городских дум (включая бюджетную политику) должны были утверждаться губернаторами. Городская управа получила значение "правительственного коллегиального установления", а городской голова и члены управы стали считаться состоящими на государственной службе  [17].
   Томский губернатор К.А. Шапошников, выступая перед избирателями (в городскую думу) о необходимости принятия нового городового положения заявил следующее: "22-х летнее применение старого городового положения выяснило на практике существенные его недостатки, которые, главным образом, заключались в розни деятельности администрации и городских представителей, в отсутствии единства и согласия между этими органами, даже явном антагонизме"  [18]. Признание городского дела "делом государственным, осуществляемым при содействии общественных представителей" привело к значительному перераспределению функций управления между центральной властью, губернаторами и городским управлением.
   Итак, городские управы были поставлены в более зависимое положение от губернаторов и органов центральной власти и получили еще более независимое положение от городских дум. После введения нового городского положения увеличивается число решений городской думы, не утвержденных губернатором и губернским по городским делам присутствием, что означало их отмену.
   Усиление централизации городского управления и ослабление контрольных функций со стороны выборных органов городского самоуправления привели к частым злоупотреблениям со стороны городских управ и городских глав в расходовании городских средств, ослаблению отчетности и т.п. Одним из примеров является привлечение к уголовной ответственности Омского городского головы Н.П. Остапенко и членов комиссии по постройке театра Ветохина и Крекова за финансовые злоупотребления  [19].
   Представители городского общественного самоуправления были недовольны излишней опекой за их деятельностью со стороны губернаторов и центральной власти и пытались добиться большей самостоятельности в своих действиях. Так, в "Докладе постоянной ревизионной комиссии по обзору городского хозяйства и по проверке финансового отчета управы за 1912 г." (Томск) было отмечено, что "общими силами необходимо добиться того, чтобы руки выборных представителей городских управлений в круге их полномочий и компетенции были развязаны, необходимо, чтобы они были освобождены от тягостного надзора за их деятельностью с точки зрения целесообразности"  [20]. По оценке А.Н. Шипицина, "Вся городская жизнь в настоящий момент переживает жесточайший кризис... города задыхаются в тесных рамках пережившего себя, но еще "действующего" Городового положения 1892 года, путаясь в сетях всепроникающей административной опеки... Вот почему в муниципальной литературе, в обществе и многих городских управлениях все громче и решительнее раздаются заявления, что "дальше так жить нельзя"! И все выше и выше поднимается волна, несущая требования... о широкой и коренной реформе городских самоуправлений на демократических началах, с представлением в них участия всему местному населению"  [21].
   Таким образом, несмотря на серьезные попытки центральной власти и губернской администрации ограничить деятельность городского самоуправления, жестко подчинить его своим интересам и представлениям о местной власти, городское общественное управление не превратилось в "подсобный орган губернатора" и государства. Оно не только проявило "своенравие", но и стало своеобразной школой русского либерализма и демократии. Постоянное и все возрастающее вмешательство центральной власти и губернаторов в городские дела дали совершенно противоположный эффект: настроили городское сообщество и его лидеров против них. Развитие и изменение типа городской инфраструктуры во второй половине XIX - начале XX вв. вызвали не только изменение социокультурного облика и менталитета городского населения, но и потребность органической перестройки власти на местах и в центре.

  [1]  Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984; Ерошкин Н.П. Местное государственное управление дореформенной России (1800-1860 гг.). М., 1985; Куприянов А.И. Русский город в первой половине XIX века: общественный быт и культура горожан Западной Сибири. М., 1995 и др.
  [2]  Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в. М., 1991; Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX вв. СПб., 1994; Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX веков. Омск, 1997 и др.
  [3]  Горбань Н.В. Выборы в Омскую городскую думу. Омск, 1946; Коновалов И.А. Организация и функции омских городских дум (1840-1914 гг.) //Таре - 400 лет. Омск, 1994. Ч. 1.С. 162-167; Толочко А.П., Коновалов И.А. Городское самоуправление в Омске в дореволюционный период. Омск, 1997; Попов И.Е. Как и кого выбирали в Томскую городскую думу. Томск, 1959; Топчий А.Т. Управление Томском и губернией в XIX в. // Томску - 375 лет. Томск, 1979; С. 44-52, Организация самоуправления в Тобольской губернии (вторая половина XIX - начало ХХ вв.) / Отв.ред. Фоминых Е.В. Тюмень, 1995; Алисов Д.А. Городская реформа 1870 г. в Западной Сибири // Проблемы культуры городов России. Омск, 1997. С. 3-5, Толочко А.П., Коновалов И.А., Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. Омск, 2003.
  [4]  Топчий А.Т. Указ. соч. С. 51.
  [5]  Томская область: Исторический очерк / Отв. ред. В.П.Зиновьев. Томск, 1994. С. 84.
  [6]  Толочко А.П., Коновалов И.А. Указ. соч. С. 34.
  [7]  Попов И.Е. Указ. соч. С. 9.
  [8]  Топчий А.Т. Указ. соч. С. 51.
  [9]  Организация самоуправления в Тобольской губернии. Вторая половина XIX - начало ХХ вв. Тюмень, 1995. С. 15.
  [10]  ГАОО. Ф. 3. Оп. 7. Д. 11636. Л. 19-61об; Д. 11639. Л. 32об. - 66; Д. 11647а. Л. 41-103.
  [11]  ГАТО. Ф. 48. Оп. 1. Д. 1. Л. 58-59 об.
  [12]  ГАТ. Ф.8. Оп. 1. Д. 300. Л. 21 об-22.
  [13]  ГАТО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 1. Л. 160-162об.
  [14]  Свод постановлений Томской городской думы за 1871, 1872 и 1873 годы. Томск, 1887. С. V-VI.
  [15]  Толочко А.П., Коновалов И.А. Указ. соч. С. 41.
  [16]  ГАТО. Ф. 104. Оп. 1. Д. 3493. Л. 1-2.
  [17]  Толочко А.П., Коновалов И.А. Указ. соч. С. 41.
  [18]  Сибирский вестник. 1893 г. 15 декабря.
  [19]  Очерки истории города Омска. Омск, 1997. Т. 1. С. 183.
  [20]  Доклад постоянной ревизионной комиссии по обзору городского хозяйства и по проверке финансового отчета управы за 1912 г. Томск, 1914. С. 113.
  [21]  Город Томск. Томск, 1912. С. 211.