Новости

   Источники

   Исследования

   О проекте

   Ссылки

   @ Почта

• Местное самоуправление в истории Сибири XIX-XX веков

   Как известно, в Сибири начала 1860-х гг. оживленно обсуждалась необходимость реформ, их содержание и применение к региону. Эта тема постоянно поднималась на страницах периодических изданий. Одна из наиболее важных реформ 60-х гг. XIX в. - городская. Возможности применения общих начал к сибирским условиям стали предметом обсуждения в специально созданных комиссиях: именно таков был общий порядок подготовки реформ 1860-х годов. По распоряжению МВД в городах создавались комиссии "для составления предположений по устройству городского управления". Они должны были представить по заранее разосланной программе, т.е. типовым вопросам, свои "Соображения по предмету улучшения общественного управления". Наряду с обсуждением в комиссиях, тема появилась и в периодической печати.
   Именно там высказал свое мнение известный либеральный экономист И.К. Бабст, который писал: "Правительство не в состоянии уже при многосложности интересов и вопросов, возникающих со всех сторон, отвечать на все требования и все их удовлетворять. У него не достанет на то ни времени, ни средств, ни силы"  [1]. Основной аргумент сторонников правительственных реформ - неэффективность централизованно-бюрократического управления, необходимость привлекать городское общество к осуществлению частных управленческих функций. Свою принципиальную позицию либеральная бюрократия сформулировала в высочайшем повелении, констатировавшем, что "правительство не может постоянно нести на себе бремя забот о всех потребностях городов" [2].
   Совершенно иная логика представлена в наиболее серьезной работе демократического характера - статье А.П. Щапова "Городские мирские сходы", опубликованной в декабрьском номере журнала "Век" за 1862 год. В ней автор критикует существующее Городовое положение, по которому "общества городские, купечество и мещанство, были безгласными рабами бюрократии". Дополнительный интерес сибиряков к статье должны были вызвать приводимые в ней сведения из истории региона и прямое утверждение, что "особо крайне необходимо ограничить власть губернаторов в таких отдаленных провинциях, какова, например, Сибирь, где произвол доходит до последней крайности"  [3]. Щапов исходит из естественного права народа быть хозяином своей судьбы, его позиция по этому вопросу вытекает из его общей концепции: "Принцип мирского экономического и юридического самоустройства, принцип мирской сходчивости, совещательности и мирского выборного начала составляет коренную, естественно-жизненную, исторически-природную потребность русского народа". Щапов призывал читателей понять, что "общество - единственный хозяин, глава и устроитель своих собственных, хозяйских интересов, что оно само и составляет город - предмет и цель городского управления и благоустройства, что оно приобретает, копит городские доходы, чувствует потребности, вырабатывает новые вопросы и способы жизни, живет само для себя своими собственными внутренними силами; оно же, следовательно, только и имеет право хозяйничать своими капиталами, доходами, благоустроять свой собственный быт, свои публичные заведения и здания, училища, магазины, улицы, мосты, водопроводы, водостоки и прочее, изыскивать новые способы и средства для развития и расширения цивилизации, для просвещения масс"  [4].
   Близкие, хотя и не столь радикальные идеи, высказывали и другие общественные деятели Сибири. Еще в марте 1860 г., в третьем номере частной газеты "Амур", В.И. Вагин доказывал необходимость участия в решении городских дел всех жителей города. По его мнению, следовало решительно изменить существующее положение, при котором значение общества в городских делах ничтожно: не оно определяет расходы, распоряжается городскими бюджетом и имуществами, принимает меры к устройству и улучшению городского быта  [5].
   Другой, не менее известный сибирский общественный деятель, М.В. Загоскин, посвятил работе Иркутской комиссии специальную статью, опубликованную в 1862 г. в "Акционере" - еженедельном приложении к московскому журналу "Вестник промышленности". Будучи членом комиссии, он подробно рассказывал, как проходили выборы депутатов в комиссию разными сословиями - купечеством, мещанами, цеховыми, разночинцами и дворянами. Первые три безмолвно согласились с предложением начальства, последние активнее обсуждали условия и кандидатуры, но и здесь "всякому было все равно, кого ни выберут, лишь бы не его"  [6]. Однако в конце концов депутаты поручили Загоскину подготовить проект предложений комиссии. Проект обсуждался довольно активно. Его, конечно, почти во всем поддержал ближайший друг и товарищ по кружку "Общество зеленых полей"  [7] купец А.А. Белоголовый, по многим вопросам - и другие депутаты. Хотя Загоскин и критиковал в своей статье членов комиссии за трату времени на споры по несущественным вопросам и неорганизованность прений, все же он признавал, что были серьезные, аргументированные возражения и "дельные замечания".
   Основные идеи Загоскина заключались в следующем. Во-первых, устройство городского управления должно соответствовать средствам и состоянию города - для большинства провинциальных городов это означало необходимость "дать городскому управлению по возможности простейшее устройство". Во-вторых, важнейшим недостатком городского управления является то, что значительная часть жителей города "не принимала никакого участия в управлении городским хозяйством", т.к. не имела своих представителей в городской думе. Соответственно, новое Городовое положение должно было исправить эту ситуацию. Третье слабое место городского управления - "городская дума, составляя род низшего присутственного места, не имела никакой самостоятельности, и будучи в зависимости и от общества, и от администрации, нередко приходила в затруднительное положение и не знала, быть ли ей исполнительницей общества или приказаний административных лиц". Таким образом, для обеспечения "благосостояния граждан и внешнего благоустройства города, присоединения к обществу новых членов" обществу и думе должна быть "дана большая самостоятельность"  [8]. Многие его тезисы вошли в принятые большинством голосов "Соображения по предмету улучшения общественного управления в г. Иркутске"  [9].
   Поначалу большинство согласилось даже с предложением Загоскина отказаться от общей думы (т.е. представительного органа) и заменить ее общим собранием горожан - т.е. не представители горожан должны выбирать исполнительный орган, а все жители города. Этот тезис был близок к мысли Щапова о городском мирском сходе. Идея подкреплялась и таким соображением: городское собрание, в отличие от думы, будет тверже в отстаивании своих интересов, ему труднее навязать чуждое этим интересам решение. Был и другой аргумент - решение важных вопросов большинством голосов в городском собрании более справедливо, чем большинством городской думы, в которой самая многочисленная часть городского населения - мещане и цеховые - при предложенном порядке избрания по сословиям или куриям, была бы представлена лишь третью членов. М.В. Загоскин писал: "Целое общество, решающееся на какую-либо меру, реже может ошибиться, чем отдельная личность, большею частью чуждая городским интересам. Если же общество и ошибется, то за свою ошибку оно само и отвечает". Главная же его мысль заключалась в следующем: "Учреждение общей думы поведет только к захвату власти в руки немногих, к злоупотреблениям со стороны богатых и влиятельных членов и к унижению бедных классов"  [10]. В особом мнении, вошедшем в официальный документ, М.В. Загоскин и А.А. Белоголовый писали не менее резко: "Какое же средство имеет общество остановить действия этих лиц, когда они примут характер, вредный для общества? Никакого. У нас нет для этого ни достаточно развитого общественного мнения, ни печатной гласности. Остается один путь административный, как показывает опыт, путь малонадежный"  [11].
   Как уже говорилось, первоначально большинство не возражало против этого предложения, хотя были и несогласные с ним. Однако на предпоследнем заседании городской голова И.С. Хаминов неожиданно заявил, что, "по его мнению, общая дума в Иркутске необходима... Это мнение, так категорически высказанное, - писал Загоскин, - магически подействовало на многих". И на последнем заседании большинство депутатов поддержало городского голову. Хотя Загоскин считал аргументы Хаминова несерьезными, но они, на наш взгляд, как минимум, реалистичны: "Нет такого здания, где бы могло поместиться все общество", "созывать все общество очень затруднительно"  [12].
   Известен еще один интересный документ - проект Селенгинского городского управления, написанный М.А. Бестужевым, - вероятно, так же, как и Загоскиным - Иркутского, по поручению комиссии. Отметим несколько характерных моментов этого проекта.
   Во-первых, и в нем главным недостатком существующего положения названа зависимость городского самоуправления от коронной администрации: "Крайняя степень централизации довела градские общества до того, что они не могли ступить ни шагу, ни израсходовать копейки из своих собственных денег без разрешения высшего правительства. Такая опека, кроме вреда самим обществам, была отяготительна и правительству, которое решилось наконец развязать руки гражданам и предоставить им свободу действия в собственном их городском хозяйстве". Во-вторых, понимая желательность участия всех граждан в решении общественных дел, М.А. Бестужев, в отличие от М.В. Загоскина и А.А. Белоголового, понимает невозможность созыва всех граждан даже в малолюдных городах: "Такое правление скорее носит семена беспорядков и будет не облегчением, а отягощением для обществ". Естественным и разумным выходом является, по его мнению, предоставление обществу права "выбирать из среды своей достойнейших лиц, которые пользуясь полномочием от тех, кто их выбрал, - управляли бы общественными делами". Но это простое и естественное решение таит свои трудности. Главная из них - "чтоб выбрать достойнейших, необходимо чтоб и те, кто будет призван к этому выбору - были достойны" этого  [13].
   Из практических предложений, отражающих специфику маленького Селенгинска, представляют интерес следующие. Это предложение вовсе отменить имущественный ценз для активного избирательного права, сведя его к домовладению. Это предложение резко снизить имущественный ценз для пассивного избирательного права, доведя его до недвижимости в 15 руб. или движимому имуществу в 50 руб. Только для городского головы предполагается владение имуществом ценностью не ниже 100 руб.. При крайне незначительном числе потомственных дворян выборы представителей от них были бы, по мнению Бестужева, невозможны, более того, им необходимо было предоставить право отказываться от службы, т.к. иначе эти немногие постоянно являлись бы гласными и должны были присутствовать на заседаниях  [14]. Однако Бестужев не предложил объединить дворян и разночинцев в одно сословие, что было сделано Иркутской комиссией.
   Эта комиссия согласилась с многими предложениями Загоскина, и, в частности, с идеей возможно большей независимости городской думы от губернской администрации. Одним из основных стал, естественно, вопрос о разграничении полномочий городского самоуправления и коронной власти в лице губернского управления. Вообще вопрос о соотношении полномочий местных выборных органов самоуправления и назначавшейся из центра администрацией был самым острым. Именно зависимость от бюрократии сводила на нет самостоятельность дореформенных органов самоуправления. Почти единодушно члены комиссии настаивали на расширении прав местных органов самоуправления. Депутаты всех сословий высказывались за наибольшую самостоятельность городского общества в распоряжении своими делами, доходами и вообще городским хозяйством. Большинством депутатов была предложена довольно четкая система: общество самостоятельно принимает решения по всем вопросам жизни города, производит необходимые расходы, местная администрация как представитель центральной власти имеет право контролировать соответствие решений законам и приостанавливать их в случае нарушения закона. В итоговом документе было записано: "Дело администрации, как местной, так и центральной, следить за законностью действий городского общества и думы, и приступать к ограничению или уничтожению их распоряжений тогда, когда эти распоряжения примут характер нарушения ясного и положительного закона. Тем менее можно допустить какое бы то ни было вмешательство в общественные дела со стороны чинов полиции, которые по смыслу закона суть прямые помощники и исполнители решений общества"  [15]. Городское общество избирает особые комиссии для контроля за расходованием городских средств. Все решения, сметы и отчеты должны быть опубликованы, все действия выборных лиц в кругу их общественной деятельности подлежат полной гласности. Право думы на независимость от губернской администрации отстаивалось и позже, когда из МВД был прислан запрос - "почему градская дума не желала бы быть вполне подчиненною губернскому правлению в отношении хозяйственных распоряжений и денежных расходов"  [16].
   Однако городское самоуправление предполагало и финансирование городских расходов за счет средств самого населения, а главное, - выполнение обязанностей по управлению членами городского общества. Далеко не все соглашались с такой постановкой дела, обычны были жалобы на обременительность службы по выборам со стороны сословия цеховых и мещан, да и купечества. Выборная служба по-прежнему воспринималась как повинность. Только интеллигенция горячо агитировала за развитие самоуправления.
   Члены Иркутской комиссии выступили "за всесословные или, лучше, бессословные думы". Основная проблема была связана с тем, что по существовавшему до реформы городовому положению в городских органах самоуправления не были представлены разночинцы - наиболее образованные жители городов. То же сохранялось и в предложенном в качестве образца новом городовом положении Петербурга. Предполагавшийся обязательный имущественный ценз лишал избирательных прав интеллигенцию и часть чиновников. Комиссия предлагала определить состав избирателей таким образом, чтобы в него вошли служащие дворяне и чиновники-разночинцы. Еще более радикальным было предложение уничтожить имущественный ценз. Это предложение аргументировалось тем, что "определение годового дохода каждого из обывателей потребует многосложных и запутанных расчетов", и, кроме того, установление ценза может несправедливо лишить права на участие в общественных собраниях людей добросовестных и способных, временно не имеющих занятий  [17]. Было и предложение установить жалованье за службу по выборам, ибо без этого не могли бы исполнять обязанности ни чиновники, ни разночинцы, ни мещане; их избирательное право таким образом было бы фактически ограничено  [18].
   Всего Иркутская комиссия заседала 6 раз, обсуждение велось оживленно, высказывались разные точки зрения на важные для жизни городов вопросы. Более того, ее деятельность нашла отражение на страницах периодической печати - кроме упоминавшейся статьи М.В. Загоскина в "Акционере" было несколько небольших заметок в "Иркутских губернских ведомостях".
   Местная интеллигенция пыталась добиться более широкого обсуждения работы комиссии в печати. "Программа для составления соображений по улучшению городского управления" была опубликована в "Иркутских губернских ведомостях" в начале июня 1862 г. Иркутская комиссия начала свои заседания с 24 июня, а 21 июля в "Иркутских губернских ведомостях" появилась заметка, в которой сообщалось об этом событии, все желающие приглашались лично или через газеты сообщить свои соображения по этому предмету  [19]. Некоторые депутаты попытались приступить к регулярной публикации в газете сведений о ходе работы комиссии, но эта инициатива не была разрешена  [20]. Насколько заинтересованы были отдельные представители городской общественности этой темой, свидетельствует маленькая заметка о встрече нового, 1863 года компанией молодых иркутян. Один из молодых купцов произнес спич, в котором говорил, что не все общество находится во сне и бездействии, что в нем есть люди, понимающие свои общественные обязанности и готовые исполнять их, но что развитию общества мешает рутина, бюрократия и хищничество управления. Работа комиссии обнаружила наличие многих хороших идей, их осуществление должно развязать руки для общеполезной деятельности  [21]. Критическая статья в "Московских ведомостях" (автором ее, возможно, был В.И. Вагин), осуждавшая недостатки в работе комиссии и невнимание к ней иркутского городского общества, вызвала опровержение, подписанное "один из сословных депутатов", в "Иркутских губернских ведомостях"  [22]. По словам автора опровержения, основные недостатки, в которых обвинялась иркутская комиссия, были обусловлены правительственной программой (разделение общества на сословия, запрещение обнародования информации о деятельности). В заметке говорилось также, что на заседаниях происходят прения, что члены комиссии неравнодушны к обсуждаемым вопросам, и это само по себе является определенным успехом. Нам представляется, что и молодым купцом, произнесшим новогодний спич, и сословным депутатом, защищавшим Иркутскую комиссию, был А.А. Белоголовый.
   В.А. Нардова писала, что отзывы, полученные с мест, привели к существенной корректировке первоначальных замыслов правительства  [23]. Проект 1864 г. и даже испытавшее влияние изменившейся ситуации Городовое положение 1870 г. были заметным успехом либеральных сил. Хотя сохранялся имущественный ценз и городская управа подчинялась надзору губернатора, все же была создана бессословная городская дума, занимавшаяся практически всем городским хозяйством и распоряжавшаяся частью городских доходов. Возможности участия горожан в управлении городами значительно расширились. Подготовка городской реформы вызвала в Сибири оживленное обсуждение и комиссиях, и в печати ее условий, городских проблем вообще, что способствовало становлению элементов гражданского общества.

  [1]  Бабст И.К. Свобода труда // Атеней, 1859. №6. С.122. Цит. по: Китаев В.А. От фронды к охранительству (из истории русской либеральной мысли 50-х - 60-х годов XIX века). М., 1972. С. 105.
  [2]  Нардова В.А. Городское самоуправление России в 60-х - начале 90-х годов XIX в. Правительственная политика. Л., 1986. С. 16.
  [3]  Щапов А.П. Городские мирские сходы // Щапов А.П. Сочинения. Т.1. СПб., 1906. С. 797.
  [4]  Там же. С.799, 797.
  [5]  Вагин В.И. Граждане и разночинцы // Амур, 1860, №3, 19 января.
  [6]  Загоскин М.В. Иркутские заседания дл составления соображений об улучшении городского управления // Акционер, 1863. № 2. С. 8.
  [7]  Подробнее о нем см.: Матханова Н.П. Декабристы и кружок Белоголовых // Декабристы и Сибирь. Новосибирск, 1977, с.175-185; Она же. Связи иркутского кружка Белоголовых с революционно-демократическим движением 50-60-х. гг. XIX в. // Известия СО АН СССР. № 6. Серия обществ. наук. Вып. 2. Новосибирск, 1978. С. 107-112; Она же. Сотрудничество политических ссыльных и общественных деятелей Восточной Сибири в "Иркутских губернских ведомостях" в 1857-1860 гг. // Ссылка и общественно-политическая жизнь в Сибири (XVIII - начало XX вв.). Новосибирск, 1978. С. 205-223.
  [8]  Загоскин М.В. Иркутские заседания для составления соображений об улучшении городского управления // Акционер, 1863, № 2. С.10.
  [9]  ГАИО. Ф. 24. Оп. 10. Д. 12. Т. 1.
  [10]  Загоскин М.В. Иркутские заседания дл составления соображений об улучшении городского управления // Акционер, 1863, № 2. С. 8, 10-11, 14.
  [11]  ГАИО. Ф. 24. Оп. 10. Д. 12. Т. 1. Л. 27.
  [12]  Загоскин М.В. Иркутские заседания. С. 15, 18, 20.
  [13]  ИРЛИ. Ф. 604. Оп. 1. Д. 29. Л. 2.
  [14]  Там же. Л. 3 об.-4.
  [15]  ГАИО. Ф. 24. Оп. 10. Д. 12. Т. 1. Л. 21.
  [16]  Там же. Л. 72.
  [17]  Там же. Л. 31 об.
  [18]  Там же. Л. 27а об.-28а об.
  [19]  Иркутские губернские ведомости. Часть неофиц. 1862. № 27, 29, 30.
  [20]  Там же. 1862. № 52.
  [21]  Иркутские губернские ведомости. Часть неофиц. 1863. № 2, 12 янв.
  [22]  Там же. 1862. № 52, 29 дек.
  [23]  Нардова В.А. Городское самоуправление. С. 17.