Новости

   Источники

   Исследования

   О проекте

   Ссылки

   @ Почта

• Местное самоуправление в истории Сибири XIX-XX веков

   Пореформенный период в России оказал позитивное влияние на формирование и развитие общественных организаций во многих губерниях. Одни возникали при государственной городской поддержке, другие существовали на собственные средства или частные сборы. Объединяло все эти общества наличие статистического материала, который они собирали и систематизировали по роду своей деятельности.
   На территории Томской губернии существовало несколько десятков общественных организаций - крупных и мелких, имеющих свой устав (зарегистрированных) и действующих неформально. Все эти организации без исключения находились в поле зрения городских властей, так как они были и действовали преимущественно в городах. Круг работы обществ не всегда ограничивался спецификой или масштабом. Изучением жизни и быта губернии и ее округов занимались такие организации, как общества изучения Сибири улучшения ее быта, Сельскохозяйственное общество  [1]. В их отчетах приводится текущий статистический материал, значимый для восстановления объективной картины. Вся эта общественная жизнь была растворена в системе городского управления.
   Последняя, несмотря на административную корпоративность, оказала существенное влияние на деятельность ведомственной статистики. Характерной особенностью дореволюционной России являлось то, что при существовании правительственных статистических учреждений Россия не имела государственной статистики, понимаемой как система рационально построенных органов, с помощью которых центральный статистический аппарат мог бы производить наблюдение, интегрируя в одно целое разрозненные отрасли статистики, объединяя и координируя действия всех регистрирующих и наблюдающих аппаратов. Официальная дореволюционная статистика была ведомственной. Многочисленные статистические учреждения при центральных ведомствах не объединялись общим планом и программой работ, не были проникнуты единством заданий, и как следствие, не имели строго выдержанной структуры. Оторванность административной статистики от статистических организаций местных самоуправлений, отсутствие связи с объединяющей организацией статистических сил - съездами статистиков, статистическими чтениями, - отсутствие планомерного участия в работе представителей теоретической науки и представителей научно-общественных организаций не могли способствовать рациональной постановке дореволюционной административной статистики. Местные органы - губернские статистические комитеты, были независимы от центра, связываясь с ним лишь формально. Самые низшие органы были неудовлетворительны: наблюдение производилось исключительно силами полиции и сельской администрации без достаточного со стороны местных органов методического руководства, при полном отсутствии контроля за собираемыми данными и в условиях игнорирования общественной самостоятельности.
   Но, несмотря на слабо отлаженный механизм административной статистики, в городах Томской губернии образовывались различные общественные организации, которые хранили и систематизировали собранный ими статистический материал. Необходимо учесть, что эти организации находились под наблюдением городских властей, параллельно которым действовали и городские статистические службы. Особую системность этим службам придало Городовое положение 1870 г., в соответствии с которым "Попечение и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству предоставляются городскому общественному управлению, а надзор за законным сего исполнением - Губернатору, на точном основании правил настоящего Положения"  [2]. В соответствии с этим Положением, городское общественное управление было представлено: городским избирательным собранием, думой и управой; в руках последней была сосредоточена текущая статистика. Так как все хозяйственные дела были за городской управой, то ей приходилось собирать статистические материалы, которые впоследствии и обрабатывались.
   Таким образом, собираемый материал группировался по различным направлениям, где условно можно вычленить санитарную статистику города и "охранительную" статистику. Первую группу представляли данные по более чистым и загрязненным частям города, данные по санитарной профилактике и т.д., вторую - отчетный материал, указывающий на необходимость защиты водоемов, лесов и т.д. Все это в совокупности позволяло решать многие задачи, такие как очистка улиц Томска или предупреждение и прекращение эпидемий.
   Что касается общественной стороны статистических исследований, то эта прерогатива была на стороне общественных организаций. Находясь под непосредственным контролем со стороны государственных служб, они и их исследования играли важную роль в системе административных единиц. Взяв за основу статистические исследования общественных организаций, необходимо указать на их тесную связь с системами городского управления и их службами. Развитие общественных организаций как одного из подразделений пополнения статистического материала имело свои сложности.
   Свою жизнь формирование начинало с собрания учредителей, которые вырабатывали проект устава и посылали его на утверждение органам местного самоуправления. Далее ходатайство шло губернатору, а от него в МВД. Промежуточным, но очень важным звеном в этой цепи выступал обер-прокурор Синода. Лишь с его разрешения контролирующее ведомство могло утверждать уставы. Это было отправной точкой отсчета общественных организаций. Процедура являлась одним из главных механизмов сдерживания гражданских порывов. Она проходила несколько стадий. Сначала устав должен был получить одобрение органов местного самоуправления, затем губернатора и, наконец, надлежащего министерства. Эта чиновничья волокита занимала много времени. Так, Барнаульскому школьному обществу пришлось ждать более 20 месяцев. Иной раз документы отклоняли по незначительным поводам. Предлогом для отклонения проекта устава Томского литературного кружка послужило отсутствие всех подписей учредителей. Препятствия, чинимые в крае, были сильнее противодействия правительства. Губернатор, посылая на утверждение уставы, мог предложить ограничить число выборных членов руководящих органов за счет представителей ведомств или посетовать, что устройству рекомендуемого общества может препятствовать отсутствие энергичных, интеллигентных местных деятелей. Наличие этих противостояний создавало дополнительные проблемы. Следствием являлась плотная, порой чрезмерная, государственная опека созданного общества.
   Непосредственный контроль осуществлялся государством через посредников - непременных членов советов общественных организаций. Их функции обычно выполняли инспектора учебных заведений, чиновники учебного округа (для просветительных и благотворительных формирований) или других надлежащих ведомств, а также лояльные администрации члены городских самоуправлений. Если в уставы вводились какие-либо льготы и преимущества для объединений, то для их учреждения требовалось каждый раз высочайшее разрешение через Комитет министров. Это "с одной стороны, обременяло правительство рассмотрением дел излишних, а с другой - замедляло открытие таких учреждений, которые по своему роду должны были всемерно поощряться правительством"  [3]. Так, утвержденный устав Томского общества попечения о начальном образовании формулировал очень скромные задачи: оно имело право оказывать помощь народным школам, уже открытым городским самоуправлением, само же создавать новые школы не имело права. В его полномочия не входило также развитие внешкольного образования, а именно - устройство народных чтений, спектаклей и музыкальных утренников. По воспоминаниям Г.Н. Потанина, "в интеллигенции Томска накопилось к этому времени столько общественной энергии, что эта интеллигенция не могла примириться с куцым уставом общества"  [4]. Это общество, как и другие организации региона, созданные по его примеру, быстро вышли из рамок, установленных уставом. Уставы общественных формирований могли подвергаться изменениям самими членами. Так, в 1897 г., после поступившего из МВД предложения изменить и дополнить устав, совет Томского общества попечения о начальном образовании приступил к его переработке. Это была не ломка или какие-либо резкие изменения, а лишь констатация того, что уже создалось и явилось результатом естественного развития деятельности общества и его учреждений. Цели, размеры и задачи общества давно вышли из уставных рамок, и было решено отразить этот процесс.
   Порядок работы многих обществ претерпевал изменения, и это было связано с расширением сферы действия. Например, Сельскохозяйственное общество начинало с примитивных переписей инвентаря, поголовья скота и земли в селении, волости, но по мере накопления опыта и материала перешло к разработке переписных листов в масштабах округа  [5].
   После утверждения устава организация устраивала общее собрание, на котором избирался руководящий орган и кандидаты в его члены. Из его членов выбирался председатель формирования, заместитель, секретарь и казначей. Советом назначались отдельные Комиссии, контролировавшие определенный вид работы организации. Одним из видов такой работы, было обследование, изучение, систематизация полученного впоследствии материала.
   Означенные общества и общественные организации испытывали не только организационно-структурные сложности, но и противоречия в их финансировании. В начале каждого года созывались годовые собрания для заслушивания отчета о состоянии организации и ее деятельности за прошедший год
   Средства общественных формирований составляли членские взносы, частные пожертвования, доходы с устраиваемых мероприятий, а также крайне нерегулярные городские и государственные субсидии. Одним из прав, предоставлявшихся думам, было принятие решений о займах от имени города. Таким образом, общественное самоуправление могло предоставлять общественным организациям небольшие средства для решения своих проблем. Однако первое десятилетие работы местных дум было отмечено, помимо недостатка финансов, еще и полным отсутствием заботы о школах и распространении грамотности  [6]. И, как следствие, общественные организации в данном направлении имели больший приоритет, чем городские власти, с точки зрения общественной заинтересованности - сбор материала, его обработка, представление в прессе. Так, Томское общество попечения о начальном образовании при поддержке городских властей разработало и провело обследование школ переселенческих поселков губернии  [7]. К 1890 г. ситуация постепенно меняется.
   Анализ личного состава общественных организаций и городских дум показывает, что они зачастую пересекались. Это объясняется, во-первых, ограниченным кругом образованной публики в городах Томской губернии; во-вторых - малочисленностью прогрессивного, понимавшего потребность просвещения, купечества, которое является главным спонсором обществ; и, в-третьих - высокой общественной активностью отдельных лиц. К примеру, среди гласных томской думы трудно найти такого, который не входил хотя бы в одну общественную организацию. Инженер В.Ф. Оржешко был секретарем Томского общества любителей художеств, долгие годы членом Общества попечения о начальном образовании. Потомственные почетные граждане Томска П.И. Макушин, городской голова И.М.Некрасов, И.И. Гадалов и другие совмещали свою деятельность в городском самоуправлении с председательством и членством в большинстве культурно-просветительных и научных организаций. Такая же ситуация наблюдалась и в других городах - Барнауле, Новониколаевске, Бийске, где училищные комиссии при думах составляли активные члены школьных обществ, они же назначались местным самоуправлением и почетными блюстителями городских школ.
   Многие общественные организации стремились восполнить недостатки городской образовательной и просветительной деятельности. На это указывает большое количество постоянно действующих учреждений. Просветительно-образовательные общества в своем распоряжении имели собственные статистические данные. Так, на рубеже веков проводились самостоятельные обследования числа школ и учащихся в Бийском и Алтайском округах Томской губернии.  [8]. В связи с общей заинтересованностью городских властей и общественных организаций в данном направлении происходит консолидация общественности в лице органов городского самоуправления и независимых формирований. Так, в Барнауле Дума сначала субсидировала две начальные школы просветительной организации, выдала единовременное пособие на постройку школ, выделила средства на строительство Народного дома, а с 1905 г. взяла на свое полное содержание библиотеку общества. Томская дума, начиная с 1893 г., назначила пособие обществу попечения о начальном образовании в размере 300 руб.; в 1901 г. выплачена субсидия 3 тыс. руб. Откликнулась на нужды общества и Томская управа. Помимо этого, субсидии городского самоуправления получили местные общество содействия физическому развитию, музыкальное и драматическое общества. Таким образом, определенные обстоятельства указывают на взаимодополнение общественных организаций, просветительного направления, и городского управления, как в системе работы, так и в порядке пополнения и обработке статистического материала.
   Определяя значимость работы общественных организаций в системе городского управления, нельзя не отметить роль Общества любителей исследований Алтая в однодневной переписи г. Барнаула. Деятельность общества оценивается как вспомогательная городским властям.
   Любые проводимые статистические исследования от Всероссийской переписи, до городской однодневной включительно, изначально являются запросом государства, общества, чиновников. Так как динамично развивающиеся общественные процессы порождают необходимость не только констатировать настоящее, но и, основываясь на статистическом материале, анализировать прошлое, отмечая количественные и качественные изменения. Одним из таких, качественно проводимых процессов была однодневная перепись населения г. Барнаула. Являлась социально необходимой губернским властям (данная акция была проведена с разрешения (по настоянию) Томского губернатора от 2 августа 1894 года), она, в то же время, получила поддержку Общества любителей исследования Алтая. Знание территории, расселения исследовательскому обществу позволило решить поставленные задачи более оперативным путем, при этом экономя выделенные средства. Статистические исследования населения и хозяйства в Алтайском округе не были значительными. Это связано с отсутствием земства - с одной стороны, и слабостью городских служб - с другой, хотя европейские губернии в исследованиях были полностью охвачены, о чем свидетельствует земская статистика, которое должно было уделять большое внимание данной проблеме.
   Порядок работы и последовательность выполнения задания подробно прописывались для совместной работы городских властей с представителями общества. Для наблюдения за ходом переписи был учрежден Особый Комитет под председательством начальника Алтайского округа. В него также входили городской голова, окружной исправник, председатель Общества любителей исследования Алтая и товарищ председателя общества. Работа комитета продолжалась с 12 по 27 марта 1895 года во время подготовки и проведения переписи. В соответствии с представленным планом, город был разделен на 11 частей, по 300 усадеб в каждой. Каждый из этих переписных отделов возглавлял заведующий, который руководил всеми делами по производству переписи на своем участке. Непосредственная работа по опросу населения принадлежала 15 счетчикам в каждом отделе. Счетчиками были, как правило, учителя городских и духовных училищ, служащие Главного Управления Алтайского округа.
   Обход домов и квартир осуществлялся 12, 19, 26 марта. В первый день счетчики обходили все дома на своем участке и заполняли домовые и квартирные карточки. Домовая карточка содержала в себе определенную сумму вопросов относительно состояния и характера жилых и подсобных построек, величины усадебного участка. Ответы на них позволяют судить о наличии подсобного хозяйства, сада, огорода, собственного колодца. В квартирной карточке указывалось: на каком этаже помещалась квартира, количество комнат, печей, окон, наличие отдельной кухни, подполья и другая разнообразная информация, касающаяся квартиры. 19 марта счетчики приступили к составлению личных карточек постоянного населения. На каждого жителя Барнаула заводилась отдельная карточка. Здесь указывался возраст, семейное и социальное положение, род занятий человека, национальность, вероисповедание, образование. В последний день, 26 марта, счетчики еще раз обходили свой участок и производили сверку заполненных карточек, вписывая ранее отсутствующих и вновь прибывших во время переписи лиц. Все эти данные передавались заведующим отделов, а затем обобщались в рамках всего города. Разработка собранного материала по переписи была поручена С.П. Швецову  [9]. Обобщенные и систематизированные данные имели свою классификацию, на что указывает масштабность и продуманность исследования. Информация, почерпнутая из этого источника, не только любопытна, но и представляет определенный интерес для научного исследования истории города. Приведем некоторые из этих данных. Население Барнаула в 1895 году на 26 марта (7 апреля) составляло 23064 человека (11396 мужчин и 11668 женщин). Из них только 9973 человека родились в Барнауле, а остальные приехали в город из разных частей Российской империи. Наибольшее число переселенцев прибыло из районов Томской и соседней Тобольской губерний, а также из Вятской, Пермской, Самарской, Курской губерний. Более половины жителей Барнаула составляли мещане - 12388 человек, значительно опередившие число крестьян (5916 человек), чиновников (884), купцов (385) и дворян (355). 13575 барнаульцев старше шести лет не имели никакого образования, а учащимися в 1895 году являлись 1186 человек. Круг образованных людей города был довольно узок, так, только 407 человек имели среднее образование и 54 человека - высшее (среди них 7 женщин)  [10].
   Перепись в городе оставила еще много других статистических выкладок, которые помогают точнее и многограннее представить себе Барнаул в конце XIX столетия. Таким образом, совместная работа общественной организации и городских властей оказывалась значимой как с государственной точки зрения, так и с общественной. В исследованиях системы здравоохранения городские власти содействовали работе общественных организаций. Полученные данные позволяли принимать конструктивные меры по улучшению положения в борьбе с инфекционными заболеваниями. "Ежегодно среди населения Алтайского округа инфекционные болезни имеют эпидемическое распространение в те или иные местности, преимущественно тифа, скорлотины, дифтерии, оспы"  [11]. На выполнение санитарных мер городскими властями организовывались добровольцы, нередко -специалисты из обществ данного профиля. "…В настоящее время, как в горнозаводских, так и в крестьянских селениях Томской губернии прививание производится фельдшером, акушерками, а в некоторых случаях и особыми прививателями. Вознаграждение за прививание производится за средства мирского капитала. Фельдшеры, акушерки, прививатели получают вознаграждение за прививание от 5 до 10 рублей в месяц"  [12].
   Взаимодействие общества с городскими властями - отнюдь не исключение, таких примеров на территории Томской губернии достаточно много. И это указывает на необходимость такого взаимодействия, для достижения более объективных и значимых результатов.
   Городское самоуправление брало на себя не только контроль за общественными организациями, их деятельностью, но и в своих структурах создавало все необходимое для самостоятельного сосредоточения и обработки получаемого (самостоятельно) материала. Этой работой занимались исполнительные комиссии, которые делились на временные и постоянные. Так, в положении о работе комиссий отмечалось: "статистический материал в полном объеме по содержанию и отчетности был отражен в исполнительных комиссиях, временных или постоянных, функционирующих только по инструкции городской думы и под председательством одного из членов городской управы"  [13]. Такой порядок позволял общественным управлениям осуществлять сбор материала и контроль за важными сферами общественной жизни. От наличия общественных комиссий, занимающихся повседневной работой, зависела эффективность организации и управления городских властей. Механизм работы комиссий был прописан в соответствии с порядком проведения каких-либо мероприятий. Временные комиссии открывались на небольшой промежуток времени для решения особо важных, но разовых дел (строительства моста, мостовых, проведения каналов, строительства здания школы, ревизии, отчета управы, предотвращения холеры, дизентерии и пр.). Если работа комиссии достигала цели, то она прекращала существование. Временные комиссии постоянно открывались и закрывались на протяжении всего периода во всех городах губернии. В какой-то мере их деятельность отражает процесс обретения городскими самоуправлениями первоначального опыта, осознания собственных прав и полномочий. Вместе с тем, существуя в качестве доминирующей формы контроля над жизнью города, они свидетельствуют об архаичности, примитивности муниципальной практики, с боязнью отобразить имеющийся в наличии статистический материал. Вместе с тем, Городовое положение позволило более детально отразить социальную структуру городов губернии, представляя выборных лиц посословно, что способствовало пополнению статистических данных в демографическом обследовании. Укрепляясь, приобретая уверенность, система городского управления стала глубже проникать в сущностные проблемы города. Так в Томске в 1880 г. по инициативе гласных открылась постоянная училищная комиссия из 22 почетных блюстителей городских училищ. Целью комиссии была забота "о надлежащей подготовке городских школ и изысканию средств к умножению их"  [14]. Председатель обязан был выступать перед думой о проделанной работе, где представлял собранный материал. Это позволяло оценивать ситуацию, и предпринимать соответствующие меры.
   Таким образом, система городских властей сосредотачивала весь статистический материал, необходимый для учета и контроля, собирая, систематизируя его как своими усилиями, так и при помощи общественных организаций и служб, которые были органично вписаны в систему городского управления.

  [1]  ЦХАФАК. Ф. 4. Оп. 1. Д. 704.
  [2]  Городовое Положение, 16/28 июня 1870 г.
  [3]  Максимов Е.Д. Очерк истории развития и современного положения общественного призрения в России // Общественное и частное призрение в России. СПб., 1907. С. 61.
  [4]  Потанин Г.Н. Культурно-просветительные организации // Город Томск. Томск, 1912. С. 92.
  [5]  ЦХАФАК. Ф. 4. Оп. 1. Д. 704.
  [6]  Низшее образование // Город Томск. С. 44.
  [7]  ЦХАФАК. Ф. 4. Оп. 1. Д. 210.
  [8]  Там же. Д. 586, 744.
  [9]  Швецов С.П. Город Барнаул по переписи 26 марта 1895 г. Барнаул, 1898. 101 с.: табл.
  [10]  ЦХАФАК. Ф. 81. Оп. 1. Д. 10.
  [11]  Там же. Ф. 4. Оп. 1. Д. 321.
  [12]  Там же.
  [13]  Лен К.В. Организация городского самоуправления в Западной Сибири после введения Городового положения 1870 г.
  [14]  Низшее образование // Город Томск. С. 52.