Новости

   Источники

   Исследования

   О проекте

   Ссылки

   @ Почта

• Сибирское общество в контексте модернизации. XVIII-ХХ вв.

   Обращение к истории реформирования системы государственной службы сегодня диктуется переживаемым страной новым этапом преобразования государственной службы, основные параметры которой определены в федеральной концепции реформирования государственной службы, утвержденной президентом страны в 2002 г. и законом "О системе государственной службы Российской Федерации" [1]. Реализация некоторых направлений этой реформы поднимает старые проблемы, с которыми в свое время приходилось сталкиваться Российской империи в деле организации государственной службы.
   Одной из них, наиболее очевидной, лежащей на поверхности, представляется попытка включить в современную систему некоторые элементы прежней "досоветской системы", осуществить, например, "переход от присвоения государственным служащим квалификационных разрядов к присвоению соответствующих классных чинов" [2]. В какой-то степени такие попытки вполне объяснимы и связаны с особенностями политического развития страны в течение последних десяти лет, в ходе которого существующая политическая власть, не сумевшая обеспечить даже видимость исторической преемственности, пытается укрепить свои позиции, в том числе и апелляцией к авторитету Российской империи. Примеров этому сегодня можно найти достаточно много (придание статуса столицы Санкт-Петербургу, включение, в нарушение конституции, православной церкви в сферу деятельности государства и др.) и останавливаться на этом не будем, отметив только, что в этом же контексте может рассматриваться и восстановление системы чинов.
   Уже этот аспект реформы государственной службы диктует необходимость изучения прошлого опыта, поскольку последствия данного шага далеко не однозначны и опыт почти двухсотлетнего существования такой системы мог бы оказаться полезным и в современных условиях. Однако, на наш взгляд, на новом этапе реформы гораздо больший интерес представляет другая проблема, связанная с разделением государственной службы на федеральную и "государственную службу субъектов федерации". В ходе ее решения необходимо обратиться к одной из самых серьезных проблем, существовавших в Российской империи - проблеме взаимоотношения центра и периферии, в том числе в сфере государственной службы.
   Процесс развития Российской империи в XVIII-XIX вв. привел к появлению в ее составе ряда территорий, объединенных общим термином "окраины". Они отличались друг от друга и от центральных губерний России этническим составом, уровнем экономического развития, политическими, культурными, религиозными традициями, социальной структурой, способами вхождения в состав российского государства. Все это предопределило необходимость создания различных механизмов интеграции окраинных регионов в состав государства с целью обеспечения функционирования его как единого целого, тем более что ряд "окраин" имел более высокий уровень развития, чем центр страны.
   Одним из таких механизмов выступала система государственной службы, которая должна была обеспечить интеграцию в единое целое различные традиции взаимоотношения населения и государства, существовавшие в пределах Российской империи и обеспечить ее функционирование как единого организма. По мере укрепления государственности, эта система становилась все более унифицированной, основанной на общих идеях и принципах, но, тем не менее, в организации управления вплоть до начала XX в. сохранялась, так называемая "региональная специфика", отражавшаяся на организации государственной службы. При этом государство, стремясь к унификации подходов и принципов в этой сфере, должно было, как это ни парадоксально, делать ряд изъятий из них для отдельных территорий и регионов с тем, чтобы обеспечить равные условия прохождения службы и сохранения целостности системы управления. В первую очередь проявления этой специфики прослеживаются именно на окраинах страны, причем во многих регионах они имели сходные проявления, несмотря на различие причин, их порождавших.
   В этом плане показательно сравнение западных окраин, таких как Финляндия, или Царство Польское и восточных - Сибирь в целом, или, позднее, Якутскую, или Приамурскую области.
   Расширение территории Российской империи заставляло постоянно модифицировать систему государственной службы, приспосабливая ее к меняющимся условиям в том или ином регионе. Поэтому, по сути, весь период, начиная со второй четверти XVIII в. (точнее с момента принятия Табели о рангах) и вплоть до начала XX в. (1914 г.) может рассматриваться как период непрерывной реформы государственной службы. Причем этот большой временной отрезок можно разбить как минимум на два периода: С 1722 г. по 1861 и с 1861 по 1914 г. Первый период можно обозначить как период частичных изменений, вносимых в систему государственной службы с целью лучшей ее адаптации к неизменной в целом, политической системе. Другими словами, реформа государственной службы протекала под влиянием ее внутренних потребностей. В рамках преобразований этого времени решались задачи обеспечения должного кадрового состава, оптимального соотношения различных ветвей государственной службы, тогда как второй - период принципиальных изменений в системе государственной службы, связанный с изменением характера развития общества. Т.е. если в первый период изменения в системе государственной службы диктовались внутренними потребностями ее развития, или другими словами, источник изменений лежал в самой государственной службе, то во втором - этот источник перемещается во внешние по отношению к системе государственной службы сферы - в сферу экономики, культуры, политической жизни и т.п.
   Понятно, что такая характеристика этапов носит несколько условный характер, но она позволяет понять, почему именно вторая половина XIX в. стала временем разработки самых комплексных проектов реформирования государственной службы в России. Другой вопрос, почему эти проекты оказались не реализованы.
   В этом плане показательна ситуация, сложившаяся с организацией государственной службы в Сибири. В данной статье этот термин будет употребляться достаточно широко, т.е. в него, в необходимых случаях, может включаться и территория Дальнего Востока. Подобное объединение, хотя и не соответствует требованиям географии и административному делению региона, особенно в конце XVIII - начале XIX вв., оправдано темой статьи, поскольку условия и принципы организации гражданской службы в этих районах в определенной мере совпадали [3].
   Длительная неопределенность положения Сибири в составе Российской империи, предопределила наличие специфических подходов к организации управления этим регионом и в том числе особенностям организации государственной службы.
   К числу факторов, обусловливающих специфические требования к организации государственной службы на окраинах страны могут быть отнесены следующие.
   Во-первых, географические, в том числе климатические условия, в которых протекала служба; во-вторых, политические факторы, связанные с особыми задачами, стоящими перед гражданскими служащими в связи с особенностями присоединения того или иного региона к Российской империи (Кавказ, Царство Польское, Финляндия и др. или его положением в ее составе); в-третьих - состав населения, в том числе доля русского населения, наличие аборигенного населения и уровень его развития, задачи стоящие перед российским государством по отношению к аборигенам; в-четвертых - степень освоения региона, включение его в сферу влияния русской культуры, традиций русской государственности и системы отношений.
   Из этих факторов на протяжении всего рассматриваемого периода неизменным оставался только первый, да и то в части, связанной с климатом. Географическое положение региона, его удаленность от центра страны, могло в известной мере "корректироваться", т.е., менялось его положение и роль в рамках Российской империи. Так, Западная Сибирь, долгое время являлась пограничным регионом, что обусловливало особые формы организации государственной службы, например, в пределах Сибирской линии, находившейся в сфере управления военных властей. В первой половине XIX в. она утратила свое оборонительное значение и перешла под контроль гражданских властей, в отличие от расположенной восточнее Китайской линии, по прежнему управлявшейся военными властями. По мере продвижения русского населения на восток второй половине XIX в. в сферу гражданской службы постепенно переходит и часть территорий Китайской линии, за исключением южных районов. Значительному "приближению" региона к центру страны способствовало строительство Сибирской железной дороги, что непосредственно повлияло на условия прохождения службы, послужив поводом для постановки вопроса об отмене ряда привилегий, установленных для служащих в Сибири. При обсуждении этого вопроса отмечалось, что "в настоящее время скорый поезд довозит пассажиров из Санкт-Петербурга до Владивостока за 10 суток, а переезд на пассажирском поезде длится менее 14 суток" [4]. Серьезное влияние железная дорога оказала и на состав населения Сибири, Тем не менее, строительство ее не могло существенно повлиять на ситуацию в сфере гражданской службы и в конце XIX в. Иркутский военный генерал-губернатор отмечал, что несмотря на ряд изменений проведенных под влиянием "дарованных всем благодетельных преобразований и проведения великого рельсового пути … личный состав чиновников, служащих в губерниях и других местных управлениях восточной Сибири чрезвычайно непостоянен… Большинство правительственных чиновников не только ничем не связаны с краем, но привлеченные сюда служебными льготами и личными соображениями естественно смотрят на свое пребывание в крае как на временное, как на этап их служебной карьеры" [5].
   В то же время перемены, происходившие в Сибири во второй половине XIX в. существенно изменяли позицию местной администрации по многим вопросам, в том числе и связанным с организацией управления. Например, традиционным стало противопоставление администрации и земских учреждений, во многих работах констатируется наличие стремление администрации свернуть, или, по крайней мере, ограничить деятельность земств, воплотившееся в контрреформах Александра III. Казалось бы, в Сибири, где земские учреждения не были введены, администрация должна была чувствовать себя вполне довольной. Между тем, на практике наблюдалась совсем иная картина и уже упоминавшийся Иркутский генерал-губернатор в своем отчете, опираясь на опыт десятилетней работы съездов по разверстанию гоньбовой и подводной повинностей между волостями и инородческими ведомствами отдельных уездов, проходивших в соответствии с законом от 19 января 1898 г., отмечал следующее: "…хотя число неграмотных участников их составляло до 40 % и более, тем не менее среди каждого съезда 20-25 % представителей крестьянских инородческих обществ вполне сознательно усвоили систему раскладки и преложили весьма ценные дополнения, несмотря на то, что в распоряжении раскладочных комиссий находились достаточно полные статистические данные". Из этого он делал вывод о возможности и желательности скорейшего введения земских учреждений в Сибири, поскольку "есть твердые основания заключить, что сельское население в Иркутской и Енисейской губерниях в состоянии сделать правильный выбор лиц, способных непосредственно вести земское дело в этих губерниях. И из своей среды может дать достаточный контингент лиц, могущих принять участие в земских собраниях в качестве гласных" [6].
   Впрочем и в этом вопросе он требовал учета специфики региона, для чего предлагал несколько изменить процедуру выборов, разрешив избирать на должности по земскому управлению лиц, хотя и не имеющих установленных имущественных цензов, но получивших образование в университетах, или гимназиях.
   На характер государственной службы накладывал отпечаток и состав населения, в частности, в ходе обсуждения вопроса о восстановлении отмененных привилегий государственных служащих в Амурской области отмечалось, что "состав постоянного населения состоит из крестьян и ссыльных, есть несколько купцов, "служащие же все смотрят на свое пребывание как на временную командировку" [7].
   Все же остальные факторы, претерпевали определенную эволюцию, связанную с увеличением численности русского населения, приближение положения ряда групп аборигенного населения к положению государственных крестьян, росту образовательного уровня населения, который в ряде случаев оказывался даже выше, чем центре страны, хотя подобная картина наблюдалась далеко не везде [8].
   Все это диктовало необходимость определенных изменений в организацию государственной службы. Опыт Сибири и других окраин тем более показателен, что некоторые принципы организации государственной службы в этих районах были много лет спустя восприняты при разработке новых начал организации государственной службы в Российской империи в целом.
   К таким особенностям организации государственной службы можно отнести, прежде всего, меньшее влияние сословных начал в организации гражданской службы. Применительно к России в целом эта проблема была поднята только в конце XIX в. В это время уже более 40 % поступивших на гражданскую службу, не имели на это прав по своему происхождению [9], тогда как в Сибири уже во второй половине XVIII в. действовали правила, допускающие поступление на службу лиц, не имеющих на это право по общероссийскому законодательству [10]. Раньше, чем в других районах страны, здесь отмечается и падение роли чина, так как уже в первой половине XIX в. при назначении на должность в Сибири следовало руководствоваться не классом должности, а "усмотрением способностей и представлений начальств" [11]. Постепенно подобная практика, в ходе развития буржуазных отношений, получила распространение и в центе страны. В начале XX в. в публикациях прессы, посвященных проблемам реформы отмечалось, что "некоторые технические ведомства уже фактически уничтожили это соответствие (имеется в виду соответствие должности и чина - В.З.). Все учреждения государственного банка и… государственного железнодорожного контроля имеют служебный персонал в большей части не соответствующий по чинам, а часто и вовсе чинов не имеющий. Так, одним из главных контролеров, занимающих место IV класса и титулующихся "превосходительством" состоит лице, выдающееся по своим званиям и способностям, но только лишь недавно произведенное в коллежские регистраторы. Одним из крупных отделений государственного банка управляет человек, пользующийся репутацией превосходного финансиста, но даже не имеющий прав государственной службы. То же самое вводится постепенно и в других ведомствах" [12]. Наиболее известным проявлением этой тенденции, стали так называемые временные правила "О замещении по министерству финансов должностей до V класса включительно", принятые по инициативе С.Ю.Витте в 1894 г. В соответствии с ними, в министерству финансов должности до V класса включительно могли заниматься не имеющими соответствующих классов должностей чинов, а равно лицами, вовсе чинов не имеющими, и, в общем порядке, не пользующимися правом поступления на гражданскую службу, "если все сии лица кончили курс в высших учебных заведениях" [13].
   К числу специфических особенностей сибирского региона следует отнести и необходимость новых видов исполнения функций государственного управления, в частности - развитие так называемой службы по "вольному найму". Появление данной разновидности отношений между работниками государственных учреждений и государством связано с необходимостью допускать к исполнению обязанностей государственных служащих лиц, не отвечающих необходимым требованиям., о чем уже говорилось выше. В первую очередь это, конечно, относилось к ссыльным. Среди них встречались лица, имеющие достаточную образовательную подготовку (особенно возросло их число во второй половине XIX в. в связи с развитием народнического движения), бывшие чиновники, осужденные за те, или иные преступления и др. В условиях хронической нехватки подготовленных кадров местные власти вынуждены были допускать их на службу, но предоставление им прав государственной службы оказывалось возможным не всегда. Если в отношении таких преступников, как коллежский советник Родион Родионов допустивший "истребление казенных лесов" и осужденный за это на поселение, еще можно было говорить о возможности поступления на гражданскую службу с выслугой чинов, то, скажем, коллежский регистратор Михайло Лебединский, осужденный "за распутное поведение и покушение на жизнь отца своего", безусловно не мог рассчитывать на успешную служебную карьеру даже в Сибири [14]. Но острая потребность в кадрах заставляла искать "обходные пути", одним из которых становилась служба по найму. Вольнонаемные служащие лишались таких преимуществ гражданской службы как выслуга чинов, право на пенсию и др. Но необходимость более четкого определения их положения как в отношении получаемых привилегий, так и в отношении служебной ответственности, заставляла сибирские власти обращаться с подобными запросами в Сибирский комитет и другие высшие государственные учреждения. В итоге, на протяжении XIX в. был принят ряд постановлений, определявших права и статус вольнонаемных служащих, тем более, что реальное их положение постепенно сближалось с положением лиц, пользующихся правами государственной службы [15]. Помимо всего прочего, на них стали распространяться действующие правила о наградах (за исключением награждения орденами) [16], они приводились к присяге на верность службе также как "полноценные" государственные служащие. Необходимость более четкого статуса вольнонаемных служащих стала одной из причин разработки, в рамках проектируемой в конце XIX - начале XX в. реформы государственной службы, разделения службы на классную и не классную. Характерно, что подобная идея высказывается и сегодня. Исторический опыт реформирования системы государственной службы позволяет предвидеть значительные сложности в этом вопросе, поскольку неизбежно встанет вопрос о критериях отнесения тех или иных должностей к классным или, соответственно, не классным.
   Специфика сибирского региона диктовала необходимость решения и таких, остро стоявших к концу XIX в. проблем, как реформирование пенсионной системы и путевого довольствия служащих, поскольку расходы на эти цели в Сибири были намного больше, чем в центральной части страны. Пенсионные привилегии выступали одним из главных способов привлечения служащих из центральных районов и в первую очередь, правительство стремилось сократить именно эту статью расходов. Показательна в этом отношении неудачная попытка отмены в 1866 г. прибавочных пенсий за 10-ти и 20-летнюю службу в Амурской области. Оценивая результаты нововведений, Комитет министров в 1896 г. констатировал, что после отмены дополнительной пенсии "положение изменилось к худшему и в текущем году предстоит уход последних лиц, выслуживших право на получение прежней пенсии" [17].
   В ходе нового обсуждения специально созданной комиссией этого вопроса, отмечалось, что проведенное увеличение содержания не может рассматриваться как достаточная компенсация служащим за трудности службы, поскольку одновременно с ростом жалования возросла и дороговизна жизни, чему, в определенной степени способствовало строительство Сибирской железной дороги. Там, где доходы чиновников возросли на 1 рубль, расходы увеличились на 3 рубля [18]. Этот опыт также был учтен при разработке основ реформы государственной службы.
    Подводя итоги, необходимо отметить следующее. Сибирский регион (в широком смысле слова) имел четко выраженную специфику организации государственной службы, Основные принципы и особенности ее устройства и функционирования претерпевали определенные изменения, причем во второй половине XIX в. наибольшее влияние на эволюцию государственной службы стали оказывать процессы, вызванные более быстрым развитием буржуазных отношений в стране. Определенную роль в этом процессе играли окраины, в том числе и Сибирь, где, в силу специфических особенностей региона раньше обозначилось движение в сторону формирования бессословной системы государственной службы, завершившийся, в ходе революции 1905 г., упразднением сословной гражданской службы [19]. Этот процесс, безусловно, сдерживался общегосударственными правилами установками, но именно на окраинах, раньше, чем в других районах, проявлялись изменения в ее организации, сделавшие настоятельной потребностью комплексную реформу государственной службы.

  [1]  От 27 мая 2003 г., № 58-Ф3.
  [2] Краткое изложение концепции реформирования государственной службы Российской федерации // Чиновник. 2002. № 6. С.6.
  [3] Хотя существовали и некоторые различия, связанные с большей ролью военной администрации на Дальнем Востоке. Но такая же особенность наблюдалась и в Омской области, относящейся к территории Западной Сибири.
  [4] Журнал междуведомственной комиссии по пересмотру законов об особых преимуществах службы в отдаленных местностях империи, губерниях западных и Царства Польского. СПб., 1910. С. 28.
  [5] РГИА. Печатные отчеты генерал-губернаторов. Отчет Иркутского военного генерал-губернатора за 1896-1898 гг. Л.18об., 19.
  [6] Там же.
  [7] РГИА. Ф.1200. Оп.1 (Т. XVI). Прил.5. Л.3 об.
  [8] Так, при обсуждении условий службы в Сибири в конце XIX в. отмечалось, что Березовский и Сургутский уезды, Туруханское приставство Енисейской губернии, Якутская, Камчатская и Приморская области в культурном отношении находятся в состоянии практически полного застоя (с. 24). В то же время указывалось, что в Сибири на 1000 человек населения (по данным на 1885 г.) приходится 34,1 чел. учащихся в различных учебных заведениях, в Амурской области это число еще выше - 84, 8 чел., тогда как в Тамбовской губернии, расположенной в центре страны, это число составляет только 24,5 чел., а в Закавказье - 25,4.
  [9] РГИА. Ф. 1200. Оп.1. Прил.2. Л. 121 об.
  [10] К ним относились не только ссыльнопоселенцы, для которых подобная практика получила распространение еще в первой половине XVIII в., но и служащие в городовых казачьих полках, мещане и др. (См. напр., ПСЗРИ, собрание 2-е. Т. XII. Отд.1. № 10470. П.5; Т. XXVII. Отд.1-е. № 26289; Т. XXXI. Отд.1-е. №30877. Ст. XXXI. П.7; Т. XXXIX. Отд. 1, № 41535 и др.), а также ГАОО. Ф. 3. Оп. 1. Д. 1179. Св. 172. Л. 53-54.
  [11] ПСЗРИ, собрание 1-е. Т. XXVIII. № 21273.
  [12] РГИА. Ф. 1200. Оп.1. Д.1. ч.2. Л. 522.
  [13] Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. СПб., 1895 г. Ст.44.
  [14] ГАОО. Ф. 3. Оп.1. Д. 318-б, лл. 11, 21.
  [15] Начиная с 30-х гг. XIX в. по вольному найму должны были замещаться большинство должностей, попадающих под определение "служительских", с течением времени по вольному найму стали замещаться полицейские должности, должности "для казенной продажи питей" и др., причем в ряде случаев им стали присваивать классные чины за выслугу лет и назначать пенсии.
  [16] В полиции и пожарных командах служащие по найму, прослужившие 5 лет и желающие продолжить службу награждались серебряной медалью на Аннинской ленте с надписью: "За беспорочную службу в полиции". Прослужив еще 5 лет они получали право ношения этой медали и после выхода из команды. Такое же право имели тюремные надзиратели, урядники, служащие в вольнонаемных полицейских и пожарных командах войска Донского и др.
  [17] РГИА. Ф. 1200. Оп. 1. Д. 1. Ч. 1. Л. 32.
  [18] Там же. Ф. 200. Оп. 1. (Т. XVI). Д. прил.5. Л. 15 об.
  [19] ПСЗРИ, собрание 3-е. Т. XXVI. Отд.1. № 28392. В п. 1 указа говорилось: "…предоставить всем российским подданным безразлично от их происхождения, за исключением инородцев,… одинаковые в отношении государственной службы права, применительно к таковым правам лиц дворянского сословия, с упразднением всех особых преимуществ на занятие по определению от правительства некоторых должностей в зависимость от сословного происхождения".