Новости

   Источники

   Исследования

   О проекте

   Ссылки

   @ Почта

• Сибирское общество в контексте модернизации. XVIII-ХХ вв.

   В послевоенные годы перед строительством, как одной из ведущих отраслей материального производства, встала задача по восстановлению народного хозяйства страны. Прежняя система управления отраслью, установившаяся в военное время и предполагающая сверхцентрализацию финансовых, материальных средств и трудовых ресурсов, в новых условиях оказалась малоэффективной. В 1946 г. началась реорганизация управления строительством по принципу отраслевой специализации. Был упразднен Народный комиссариат по строительству. На его базе создано три новых: Народный комиссариат по строительству предприятий тяжелой индустрии, Народный комиссариат по строительству топливных предприятий и Народный комиссариат по строительству военных и военно-морских предприятий. Между этими наркоматами были распределены отрасли промышленности, в рамках которых и должна была осуществляться их деятельность.
   Прошло относительно немного времени и выяснилось, что такая структура управления не полностью отвечает потребностям народного хозяйства. Была выдвинута и вскоре реализована идея еще большей специализации строительных организаций. Только теперь стали создаваться не наркоматы, а министерства: Министерство строительных предприятий угольной промышленности, Министерство строительства предприятий металлургической и химической промышленности, Министерство строительства предприятий нефтяной промышленности, Министерство транспортного строительства и Министерство строительства электростанций СССР. Кроме общесоюзных, функционировали и союзно-республиканские министерства - Минстрой СССР и Мингорсельстрой СССР.
   Промежуточным звеном, через которое осуществлялось управление строительным производством, были главные управления по строительству и главные специализированные управления по производству монтажных и специальных строительных работ.
   В годы пятой пятилетки возросшие объемы строительно-монтажных работ и необходимость повышения оперативности руководства обусловили дальнейшее разукрупнение министерств. Например, в угольной промышленности вместо одного возникло два министерства: Министерство строительства угля Запада и Министерство строительства угля Востока. Последнее, в частности, вело работы в Сибири. Таким образом, за десять послевоенных лет почти для каждой отрасли были созданы специализированные министерства, а при небольших объемах строительных работ - главки внутри промышленных министерств. Каждое министерство и ведомство стремилось к созданию в различных формах своих строительных организаций, к выполнению работ своими силами, не считаясь с общегосударственными интересами. В 50-е годы быстро рос административно-управленческий аппарат и расходы на его содержание. Многочисленные реорганизации управления отраслью, смена подчиненности трестов сказывались на их деятельности. Трест "Кемеровотяжстрой" (с 1951 г. - трест № 96) с 1949 по 1954 г. четыре раза переходил из главка в главк. И всякий раз в организационно-переходный период ухудшались производственные и экономические показатели работы организации. Это было связано со сбоями в финансировании, а также в материально-техническом снабжении "фондовыми" строительными материалами.
   В первой половине 1950-х гг. в стране окончательно сложилась отраслевая, в основном четырехзвенная система управления строительством. Схема управления была преимущественно такой: министерство - главное управление - трест - первичная подрядная организация. Производственная кооперация строительных организаций ограничивалась пределами отдельных министерств. Вследствие этого в экономических районах с многоотраслевой структурой промышленности параллельно действовало большое число общестроительных и специализированных организаций. Только в Сибири капитальное строительство вели более 30 министерств и ведомств. Из 918 действующих в октябре 1956 г. в регионе первичных строительных подрядных организаций около 40 % подчинялись промышленным министерствам и примерно 60 % - строительным. В этот период на территории Сибири осуществляли деятельность 130 организаций Министерства строительства СССР, 127 - Министерства городского и сельского строительства СССР, 117 - Министерства транспортного строительства, 85 - Министерства строительства предприятий металлургической и химической промышленности СССР, по 42 - Министерства строительства предприятий угольной промышленности СССР и Министерства строительства электростанций, 21 - Министерства строительства предприятий нефтяной промышленности.
   Ведомственная разобщенность в строительстве приводила к распылению ресурсов, разобщению строительных организаций между собой, большим встречным перевозкам строительных материалов, техники и оборудования, сдерживала индустриализацию строительного производства. Наличие этих недостатков и стремление преодолеть их явилось мотивом перехода к территориальной системе управления через советы народного хозяйства.
   Перестройка управления промышленностью и строительством привела к тому, что всесоюзные строительные министерства за исключением Министерства транспортного строительств и Министерства строительства электростанций (последнее вошло в состав Министерства электростанций СССР) были упразднены. Значительная часть строительных и монтажных организаций была передана в непосредственное подчинение совнархозам, созданным в экономических административных районах.
   Организационной основой капитального строительства стали единые территориальные строительные организации. В процессе их формирования были ликвидированы мелкие подразделения. Создавались более крупные, причем многие из них специализировались на определенных видах работ. Переход на территориальный принцип управления поначалу дал позитивные результаты. Так в Тюменской области объем выполненных строительно-монтажных работ в первый год после реорганизации увеличился на 79 %, во второй на 53, в третий год на 39, а в четвертый - лишь на 13 % [1].
   Объединение строительных организаций в рамках регионального строительного управления позволило ввести в действие имеющиеся резервы, сдерживаемые ранее внутриведомственными барьерами. Во-первых, появилось больше возможностей маневрировать наличными ресурсами. Во-вторых, усилилась специализация и кооперация строительных и промышленных подразделений. Стало все больше появляться трестов, строительных и монтажных управлений, специализирующихся на определенных видах работ. Произошедшие изменения в управлении строительным производством дали возможность улучшить организацию труда, сократить простои рабочих и техники, а в итоге - повысить производительность труда. Например, в Новосибирском строительном управлении во второй половине 1957 г. производительность выросла по сравнению с первым полугодием на 33,7 %. 10 из 11 трестов, входящих в управление, стали работать рентабельно [2].
   Реорганизация затронула и специализированные строительные организации. Они по большей части укрепились и расширили ареалы своей деятельности. Перестройка организации управления по территориальному признаку кардинальным образом изменила направление инвестиционных потоков. Произошло сокращение доли инвестиций, осваиваемых организациями, подведомственными союзным министерствам. Эта тенденция была характерна и для Сибири, хотя в разрезе отдельных территорий она проявлялась не одинаково. Так в Иркутской области, где велось сооружение крупных энергетических и транспортных объектов, доля этих министерств была по-прежнему высокой. В 1957 г. 70 % от общего объема строительно-монтажных работ было освоено подрядными строительными организациями министерств и ведомств (в т. ч. республиканских) и лишь 30 % - организациями совнархоза и местных советов [3].
   Новый принцип организации управления строительством был внедрен в короткие сроки. Во всех регионах страны большая часть строительных организаций стала подчиняться советам министров союзных республик. В Сибири наблюдалась примерно такая же картина. Из 1023 первичных подрядных организаций 775 (76 %) были подведомственны Совету Министров РСФСР, из них 373 (37 %) - совнархозам, 300 (29 %) - министерствам и ведомствам РСФСР, 102 (10 %) - местным советам. Доля организаций, подчиняющихся министерствам и ведомствам СССР, в Сибири была несколько выше средне-республиканского уровня - 24,2 % от их общего количества, против 18,8 % в среднем по РСФСР. Следует отметить, что это расхождение сложилось главным образом за счет Восточной Сибири. Здесь почти треть первичных организаций находилась в данный период в ведении общесоюзного правительства. Из 132 сибирских трестов 113 были подведомственны Совету Министров РСФСР, в том числе - 65 совнархозам, 28 - министерствам и ведомствам РСФСР, 20 - местным советам и лишь 19 подчинялись министерствам и ведомствам СССР  [4].
    Территориальный принцип управления просуществовал сравнительно недолго, несмотря на то, что его функционирование несло в себе отдельные позитивные черты, лучше учитывало региональные интересы, позволяло решить некоторые другие проблемы. Была сокращена многоведомственность, повысилась координация в организации строительного производства и производственно-технической базы.
   Однако реорганизация управления была проведена половинчато и непоследовательно. Она по-прежнему сохраняла многоступенчатую процедуру принятия решений. Над совнархозами возвышался целый комплекс директивных инстанций в лице общесоюзных и республиканских госкомитетов и министерств, различных комиссий и советов, а также партийных органов. Жесткие рамки директивных показателей и связанное с ними отсутствие реальной самостоятельности строительных организаций, а также слабость экономических стимулов изначально заложили основы недостаточно высокой эффективности функционирования территориальной системы управления строительным производством. Она породила и такие проблемы, как нарушение единой технической политики в отрасли, сокращение эффекта от специализации строительного дела при замкнутости в пределах отдельных экономических районов. К тому же финансирование строительства через совнархозы привело к еще большему распылению капвложений по многочисленным стройкам и, как следствие, к росту незавершенного строительства. Реакцией на происходящие процессы стало постепенное увеличение численности и мощности строительных организаций, находящихся в ведении общесоюзных министерств и ведомств. С их помощью инвестиционные проблемы, имеющие общегосударственное значение, решались и оперативнее, и эффективнее. Медленно происходящие эволюционные процессы в сфере управления отраслью следовало подтолкнуть соответствующими директивными нормами.
   Они стали разрабатываться Совмином СССР после принятия Ноябрьским (1962 г.) Пленумом ЦК КПСС решения об очередном выделении строительства в самостоятельную отрасль. В соответствии с правительственным постановлением, строительные организации выделялись из ведения совнархозов и передавались министерствам строительства союзных республик и их главным территориальным управлениям по строительству, которые возникли во всех укрупненных экономических районах. В РСФСР 25 главков приняли в свой состав и объединили более 500 трестов. В Сибири, в соответствии с вновь сложившимся районированием было организовано четыре главка - Главзапсибстрой, Главкузбасстрой, Главкрасноярскстрой и Главвостоксибстрой, подчиненные вновь созданному Министерству строительства РСФСР.
   В состав главных управлений были переданы почти все находящиеся в районе их деятельности подрядные строительные организации республиканского и местного подчинения с входящими в их состав предприятиями и вспомогательными хозяйствами, заводами по производству железобетонных и металлических изделий, домостроительными комбинатами, транспортными, ремонтными, складскими и иными вспомогательными подразделениями. За советами народного хозяйства были оставлены функции заказчиков.
   В период реорганизации управления строительством, проведено очередное укрупнение трестов и строительно-монтажных управлений, определена их специализация. Главзапсибстрой, ведущий свою деятельность на территории Новосибирской, Омской и Томской областей, организовал два треста, ведущих промышленное строительство, два - сельскохозяйственное и один - жилищное. Помимо этого осуществлена специализация промышленных предприятий, создано объединение "Сельхозконструкция". Это позволило значительно увеличить выпуск конструкций и деталей и начать комплексную поставку изделий на площадки. Удалось повысить техническую оснащенность монтажных организаций. Осуществление этих мер позволило значительно сократить численность и удешевить управленческий аппарат.
   Перестройка затронула и сохранившиеся к тому времени строительные министерства, ведущие транспортное и энергетическое строительство. Они были преобразованы в соответствующие государственные комитеты. Еще один вновь созданный комитет стал специализироваться на сооружении магистральных трубопроводов, а другой объединил организации, ведущие монтажные и специализированные работы. Передача строительных организаций из ведения совнархозов в подчинение территориальным главным управлениям позволило, как уже отмечалось, решить многие проблемы. Однако уже вскоре стали обнаруживаться и негативные стороны перехода на новую систему управления. Первыми их осознали региональные власти. Они заметили сокращение роста объемов подрядных работ, недостаточное внимание руководителей строительных министерств и в целом республиканского и общесоюзного правительств к непроизводственному строительству и многие другие недочеты новой системы управления инвестиционным комплексом в стране. Реакцией на такое положение стало последовавшее вскоре разукрупнение главков.
   В результате произошедших в течение пятилетия изменений и проведенной реорганизации в управлении строительным делом вновь произошли существенные изменения, которые естественно не обошли и Сибирь. Здесь в марте 1960 г. 86 % строительных трестов и 76 % первичных организаций были подведомственны Совету Министров РСФСР. В мае 1963 г. эти показатели снизились соответственно до 70 и 65 %. В ведении совнархозов осталось лишь 4 % трестов и 5 % строительных управлений вместо соответственно 49 и 37 % в 1960 г. В тоже время резко возросла доля строительных подразделений ведомственного подчинения. За эти годы удельный вес первичных подрядных организаций, подчиненных министерствам и ведомствам СССР вырос в полтора раза и составил 36 %, а доля таких же организаций, подведомственных министерствам РСФСР удвоилась, достигнув 59 %. Причем из 750 первичных строительных организаций, управляемых Советом Министров РСФСР, 439 или почти 60 % вошли в состав четырех главных территориально-строительных управлений [5].
    В середине 60-х гг. произошли кардинальные перемены в управлении промышленностью. Они определили необходимость внести соответствующие коррективы в функционирование других связанных с нею отраслей народного хозяйства. 21 января 1967 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление "Об улучшении организации управления строительством", которое по существу вводило территориально-отраслевой принцип.
   В соответствии с этим постановлением были созданы четыре отраслевых союзно-республиканских министерства: Министерство строительства предприятий тяжелой индустрии СССР (Минтяжстрой СССР), Министерство промышленного строительства (Минпромстрой СССР), Министерство строительства СССР (Минстрой СССР) и Министерство сельского строительства СССР (Минсельстрой СССР) с определением зон их действия по территории страны. Сохранялись и ранее созданные отраслевые и специализированные министерства. Как и раньше, строительство, как подрядным, так и хозяйственным способом, продолжали вести многие промышленные министерства. Кроме того, в стране имелась широко разветвленная сеть кооперативных и межколхозных строительно-монтажных организаций.
   Единую общегосударственную политику в области строительства и архитектуры проводил Государственный комитет по делам строительства (Госстрой СССР). А планирование и распределение инвестиций по отраслям, территориям, отдельным объектам в рамках общегосударственных планов развития народного хозяйства страны осуществлял Госплан СССР.
   Таким образом, к концу исследуемого периода центр тяжести в управлении строительным производством вновь переместился во всесоюзные органы управления народным хозяйством. Если в 1963 г. удельный вес строительных и монтажных трестов, подведомственных Совету Министров РСФСР как в Сибири, так и в целом по республике составлял около 70 %, то к 1970 г. ситуация изменилась на противоположную. В это время из 1777 строительно-монтажных трестов и приравненных к ним организаций, имевшихся в Российской Федерации, 69 % были подведомственны министерствам и ведомствам СССР, 29 % - Совету Министров РСФСР, а 2 % входили в систему потребительской кооперации. А поскольку тресты общесоюзного подчинения были более крупными, то по численности занятых в них работников и объему работ, выполняемых собственными силами, их доля была еще более высокой и составляла 85 % [6].
    Перестройка в 1967 г. высшего звена управления повлекла очередную реорганизацию последующих звеньев. Зоны деятельности министерств определялись с учетом преобладания в экономических районах тех или иных отраслей промышленности. Поскольку специализация районов была многоотраслевой, то изначально было ясно, что такое деление во многом условно.
   Действующий в Восточной Сибири Главвостоксибстрой вошел в Минпромстрой СССР. Часть строительных трестов Главзапсибстроя, сохранив название, вошла в Министерство строительства СССР. Другая часть, представленная строительными и промышленными организациями и предприятиями, дислоцировавшимися в Омской и Тюменской областях, была объединена вновь созданным Главным управлением по строительству в районах Сибири (Главсибпромстроем). Сразу же заметим, что уже вскоре (в1970 г.) произошло разукрупнение этих главных строительных управлений. Так, из Главзапсибстроя выделились Главалтайстрой и Главновосибирскстрой, которые при этом сохранили свою подчиненность Минстрою СССР.
   Еще два сибирских строительных Главка - Главкузбасстрой и Главкрасноярскстрой из Министерства строительства РСФСР в 1967 г. были переданы в Минтяжстрой СССР, специализирующийся на сооружении предприятий черной и цветной металлургии, угольной промышленности. И если включение Главкузбасстроя в это министерство выглядело вполне убедительным, то передача в его состав Главкрасноярскстроя, учитывая огромное количество ведущихся в крае новостроек самой различной отраслевой принадлежности, не имело достаточных оснований. Все это закладывало предпосылки для возникновения в будущем многочисленных проблем, порождаемых ведомственной ограниченностью.
   Функционирование главков, действующих в Сибири, осложнялось огромными размерами территории, которые заметно сокращали возможности маневрирования различными видами ресурсов. Перевозка на дальние расстояния строительной техники и оборудования, железобетонных изделий и других деталей и материалов значительно удорожала и удлиняла сроки строительства. Особенно уникальным по размерам ареала своего влияния был Главвостоксибстрой. Он вел строительство в Иркутской и Читинской областях, в Бурятской и Якутской АССР.
   Установившееся районирование деятельности строительных министерств не совпадало с экономическим районированием РСФСР. В каждом из двух экономических районов Сибири - Западно-Сибирском и Восточно-Сибирском действовали организации Минпромстроя и Минтяжстроя. Пять главных управлений этих министерств в условиях многоотраслевой специализации экономических районов и отдельных административных краев, областей и автономных республик просто не имели возможности соблюдать установленный для них профиль специализации и, по существу, занимались всеми видами строительства. Отраслевая направленность в сочетании с территориальным районированием в какой-то мере способствовали ликвидации параллелизма в размещении строительно-монтажных организаций, хотя и не решала эту проблему полностью. Заказчиками являлись многочисленные отрасли промышленности и народного хозяйства.
   Строительные подразделения Минтяжстроя СССР, Минпромстроя СССР и Минстроя СССР территориально были очень сильно разобщены. Это усложняло планирование капитальных вложений, затрудняло процесс укрепления материально-технической базы строительства, ограничивало возможности маневрирования ресурсами и их концентрации на наиболее важных направлениях.
   Несмотря на непрерывный поиск более эффективных форм управления капитальным строительством, возникавшие в различные периоды структуры оказывались сложными и громоздкими. Наряду с трехзвенной широкое распространение получили четырех- и пятизвенная схемы управления. При пятизвенной системе управленческая вертикаль обычно строилась таким образом: союзное министерство - республиканское министерство - главное территориальное управление - общестроительный, строительно-монтажный или специализированный трест, домостроительный комбинат, производственно-строительное объединение - первичные строительные организации (общестроительные, строительно-монтажные специализированные управления, передвижные механизированные колонны, и т.п.). Например, по такой схеме с 1967 по 1971 г. было организовано управление в Минстрое СССР и Минсельстрое СССР. Для Минэнерго СССР была характерна четырехзвенная схема управления: министерство - главное управление - трест или управление строительством - передвижная строительная организация.
   Громоздкое многоуровневое построение структуры управления строительным делом в стране было невыгодным экономически и недостаточно эффективно служило достижению своей основной цели. Предложения ученых и специалистов по сокращению звенности путем укрупнения трестов и создания производственных объединений воплощались в жизнь с большими трудностями.
   Таким образом, на протяжении четвертьвекового периода в управлении строительством происходили постоянные изменения. В основе этих перемен лежали самые различные целевые установки: повышение уровня централизации руководства отраслью, более полный учет интересов отдельных территорий, рост эффективности использования капиталовложений, снижение стоимости строительства, увеличение возможностей проведения единой технической политики в отрасли, улучшение организации труда и производства, повышение производительности труда и эффективности использования техники и оборудования, сокращение сроков строительства и повышение его качества. Несмотря на повседневную важность каждого из этих аспектов, в разные периоды на передний план выдвигались один или несколько из них. Они оказывали влияние на организационные решения правительства страны по данным вопросам. Эти решения были следствием одновременного действия многих объективных факторов. Но при этом всегда преследовали цель - в условиях действующего хозяйственного механизма сделать процесс управления отраслью более рациональным. В первые послевоенные годы возобладал отраслевой принцип управления, в последующем он сменился территориальным, а еще позднее - территориально-отраслевым. Несмотря на явно недостаточное научное обоснование осуществляемых преобразований, слабое прогнозирование их возможных последствий, каждое из них возникало не стихийно, а как результат масштабных организационных мероприятий направленных на приведение системы управления отраслью в соответствие с состоянием, целями и масштабами капитального строительства.

  [1] Скляров Ю. Тюмень строится. Тюмень, 1963. С. 15.
  [2] ГАНО. Ф. П-4. Оп. 33. Д. 2261. Л. 190, 191; Д. 2347. Л. 26.
  [3] Народное хозяйство СССР в 1960 г. Статистический ежегодник. М., 1961. С. 593.
  [4] ГАРФ. Ф. А-374. Оп.31. Д. 5995. Л. 65.
  [5] Там же. Оп. 32а. Д. 9250. Л. 49, 53, 59-67; Д. 9254. Л. 57-69.
  [6] РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 47. Д. 1039, Л. 4, 5.