На современном этапе государственного развития Республики Казахстан большое внимание уделяется проблемам функционирования системы самоуправления на местах. Исследование истории становления городского самоуправления в Восточном Казахстане - одном из крупнейших регионов Республики Казахстан, позволяет выявить как общие, так и специфические черты в его организации и особенности функционирования  в дореволюционный период.

Органы городского самоуправления дореволюционного Восточного Казахстана, являлись одним из своеобразных институтов политической системы казахского общества во второй половине XIX века. В Восточном Казахстане  не было земств, которые в других регионах взялись за решение проблем народного образования, здравоохранения, досуга, социальную сферу, агрономию и др. Земства в России занимали своё место в системе властных отношений и, действуя под контролем государства, стали особой формой полугосударственной общественной организации, функции которых в Восточном Казахстане будут выполнять органы местного управления.

Переходя к историографии проблемы, отметим, что до революции 1917 г. появились лишь отдельные работы, которые освещали деятельность городских  самоуправлений региона, а также краеведческие издания по истории отдельных городов. Это труды П. П. Семенова-Тян-Шанского, Н. А. Абрамова, Г.Н. Потанина. Отсутствие должного интереса у дореволюционных исследователей к проблемам городского управления в Восточном Казахстане свидетельствовало о недостаточности фактологического материала по данной теме. К этому еще необходимо добавить, что в работах казахстанских исследователей  деятельность городских общественных управлений была недостаточно изучена (С.З. Зиманов, К.А. Жиренчин, Б.М. Абрахманова, С.М.Машимбаев). Можно сказать,  что специальных работ по изучению вопросов, связанных с органами городского самоуправления, в казахстанской историографии нет.

В советский период вплоть до 1970-х гг. в условиях тоталитарного режима изучение деятельности городского самоуправления в Казахстане не относилось к числу приоритетных направлений научного поиска. Одной из немногих работ, в которой, нашли отражение отдельные аспекты указанной темы, явилась монография Ж. Касымбаева[1].

Во второй половине XIX – начале ХХ вв. общественное самоуправление было введено в городских поселениях Восточного Казахстана как результат городской реформы 1870 г. Городская реформа 1870 г. впервые применительно к Казахстану вводила либеральные принципы бессословного и имущественного ценза, разделение исполнительной и законодательной властей, самоуправления городского общества. Для городских жителей Казахстана работа в рамках местного самоуправления была одной из немногих сфер легальной политической деятельности. Архивные материалы свидетельствуют о подготовке введения городового положения в городах Семипалатинске, Павлодаре, Усть-Каменогорске, Зайсане Семипалатинского края[2]. До Городового положения управление в городах было сосредоточено в уездных правлениях.

Согласно Городовому положению 1870 г. городская дума стала бессословной, и компетенция ее была значительна расширена. Увеличился и  контингент избирателей. Важнейшей особенностью новой избирательной системы стала всесословность выборов. МВД в проекте нового городового положения предполагало по общему правилу соединять всех городских избирателей в одно избирательное собрание, которое бы сообща избирало всех гласных городской думы.

По Городовому положению, городское хозяйство переходило в руки новых органов городского управления - городской думы и городской управы. В их компетенцию входило управление городским хозяйством, забота о благоустройстве города, снабжение населения продовольствием, принятие мер к развитию торговли и промышленности, содействие охране здоровья населения, помощь учебным заведениям, культурным учреждениям (театры, библиотеки и т.п.), предоставление правительству сведений и заключений о местных нуждах, ходатайств по этим предметам. В компетенцию городской думы, помимо перечисленного выше, входило также назначение выборных должностных лиц, регулирование городских сборов и налогов в указанных законом пределах, перевод натуральных повинностей в денежные, рассмотрение и утверждение отчётов о сборе и расходовании городских сумм, заведовании городским имуществом, установление общего порядка действий управы (ст. 55 Гор. пол.). Городская дума имела право издавать обязательные для городских жителей постановления по вопросам содержания в исправности городского имущества, выполнения санитарных норм, порядка пользования городским транспортом (ст. 103). Права городского самоуправления стали шире в области налогообложения и распоряжения городскими финансами. Для избрания гласных городской думы раз в четыре года собирались избирательные собрания (ст. 16). Избирателем мог стать городской обыватель любого сословия, если он был российским подданным не моложе двадцати пяти лет, владельцем недвижимого имущества, обложенного сбором в пользу города, или плательщиком сбора со свидетельств (купеческого, промыслового, приказничьего первого разряда) или с билетов на содержание промышленных заведений, не имеющих недоимок по городским сборам (ст. 17). Минимальный имущественный ценз не был установлен. Жители города, не владевшие недвижимостью или не имевшие свидетельств, не получали права участия в выборах.

Выборы проходили по трёхразрядной системе. Для этого избиратели включались в список по убывающей сумме вносимых налогов, который потом делился на три части. Лица, внесенные в каждую часть списка, уплачивали в сумме треть налогов. В первую группу входили самые богатые избиратели, во вторую – среднего достатка, а все остальные - в третью. Три разряда образовывали три избирательных собрания и выбирали одинаковое количество гласных (ст. 24). Система была рассчитана на господство в думе наиболее зажиточных граждан, что вытекало из идеи о том, что степень участия горожан в городском управлении должна стоять в зависимости от величины вносимых ими налогов. На выборах председательствовал городской голова, в помощь которому каждое избирательное собрание могло назначить от двух до десяти человек из своей среды (ст. 30).

Выборы проводились закрытой баллотировкой шарами (ст. 31). Избиратели опускали шары либо в правую часть ящика («за» кандидата), либо в левую («против»). Затем они переходили к следующему ящику. К избранию в гласные думы допускался каждый, кто по закону имел право голоса, если он изъявлял желание или был предложен избирателями. Избранным считался набравший больше всех голосов, «притом более половины всех наличных избирателей», (ст. 37, 38). Результаты выборов отмечались в специальном выборном листе, который подписывался головой и наличными избирателями (ст. 39). При обнаружении нарушений городская дума назначала новые выборы (ст. 46). Гласные городской думы избирали из своего состава городского голову и членов управы. Городской голова председательствовал на заседаниях думы и управы (ст. 48, 70). Он утверждался в уездных городах губернатором, Непосредственным исполнителем, заведовавшим делами городского хозяйства, была управа, избираемая гласными из своего числа в количестве не менее двух человек и работавшая под председательством городского головы (ст. 70). Она вела текущие дела, исполняла постановления думы, собирала нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала городские налоги и представляла отчёты о своей деятельности (ст. 72). В архивных материалах содержится большое количество жалоб от населения городов на имя военного губернатора Семипалатинской области о нарушениях  выборов гласных городских дум г. Усть-Каменогорска, Павлодара, Семипалатинска, Зайсана[3]. 

Таким образом, по новому Положению городское управление было разделено на распорядительный орган в лице думы и исполнительные органы в лице управы. Копии со всех постановлений думы предоставлялись военному губернатору и вступали в силу, если он не усматривал нарушения закона и передавал их для напечатания в «Семипалатинские областные ведомости». Подавляющее число лиц, получивших избирательное право по Городовому положению 1870 г., принадлежало плательщикам сбора с недвижимых имуществ.

Основной формой организации общественной жизнью думой было вхождение гласных в состав обществ и их членов в городское самоуправление. Городские сословия создавали и свои корпоративные общественные организации. Для уменьшения политической и общественной деятельности гласных, расширения социальной опоры власти и пресечения злоупотреблений городских голов, правительство реформировало законодательство - императорским указом 11 июля 1892 г. вводилось новое «Городовое положение». Самостоятельность городского самоуправления ограничивалась. Городской голова и все члены управы считались состоящими на государственной службе, могли увольняться администрацией, подвергаться судебным и административным взысканиям. Одновременно допускалась возможность принятия решений городским головой вместо собрания думы. Повестка дня ее заседаний предоставлялась на утверждение военного губернатора, который мог отменить любое её решение.

Важное место в ограничении политической активности думцев отводилось избирательной системе. С этой целью вводился высокий имущественный ценз. Аннулировалась практика голосования по доверенностям. Родственникам запрещалось одновременно занимать должности по общественному управлению. Гласные в обязательном порядке должны были присутствовать на заседаниях городских дум.

Семипалатинская, Усть-Каменогорская городские думы в период действия Городового положения 1870 г. имела преимущественно купеческий состав, что отразилось на её особой заботе о нуждах торгового населения. Купеческие гласные на протяжении всего действия Городового положения 1870 г. имели сильные позиции в городском управлении для охраны прав торгового населения как класса. В 1891 г. право горожан Акмолинской и Семипалатинской областей иметь выборные органы самоуправления было подтверждено Степным положением[4].

Свидетельством усиления реакционных начал внутриполитического курса царского правительства стало Городовое положение 1892 г., значительно изменившее порядок формирования органов городского самоуправления и предусматривало ужесточение надзора за их деятельностью со стороны государственных учреждений. Если по городовому положению 1870 г. к выборам в органы городского управления допускались практически все плательщики налогов, состоящие в русском подданстве, то теперь в качестве выборщиков могли выступать лишь лица с определенным имущественным цензом. Для городов разных разрядов ценз был неодинаков: в столичных городах России он должен был составлять не менее 3 тыс. руб., в губернских и областных центрах (в зависимости от численности их населения) имущественный ценз колебался от 1 тыс. до 1,5 тыс. руб., в прочих городских поселениях он не мог быть меньше 300 руб., в городских поселениях с упрощенной формой самоуправления – не мог быть меньше 100 руб.[5].Так значительная часть горожан лишилась избирательных прав из-за введения высокого имущественного ценза.

Круг жителей городов Казахстана, получивших право участвовать в выборах в органы общественного самоуправления на основе норм Городового положения 1892 г., был также крайне узок. В Каркаралинске при численности населения около 4400 человек право участвовать в выборах имели 138 горожан[6].

Городовое положение 1892 г. предусматривало три формы общественного самоуправления: 1) в полном объеме; 2) в полном объеме в порядке ст. 92 Городового положения; 3) в упрощенном виде. Органами городского самоуправления в полном объеме являлись городская дума, городская управа и городской голова. При введении городского управления в полном объеме в соответствии со ст. 92. функции городской управы осуществляли единолично городской голова и его помощник. Количество гласных в думах уездных городских поселений, согласно Городовому положению, колебалось от 20 до 60 человек. В уездных городах Степного края общественное самоуправление в полном объеме было введено лишь в Петропавловске и Акмолинске. В других городских поселениях региона – Павлодаре, Каркаралинске, Усть-Каменогорске и Зайсане – общественное самоуправление было введено в упрощенном виде. По упрощенному порядку городская дума замещалась собранием уполномоченных в количестве от 12 до 15 человек, избираемых сходом домохозяев. Городской голова и городская управа заменялись в данном случае городским старостой с одним или двумя помощниками.

Городовое положение 1892 г. поставило городского голову с управой и городского старосту с помощником – в более независимое положение от распорядительных органов городского самоуправления – думы и собрания уполномоченных. Члены городской управы приравнивались к государственным чиновникам, губернатор имел право делать им предписания и отстранять от должности. Царская администрация в Казахстане также осуществляла постоянный надзор за деятельностью органов городского общественного управления. Проиллюстрируем примерами. Военный губернатор Семипалатинской области, ознакомившись с повесткой дня состоявшегося 28 декабря 1898 г. заседания городских уполномоченных Павлодара, направил городскому старосте следующее предписание: «Рапортом от 29 декабря с.г. за № 1326 вами донесено мне о делах, предназначенных к рассмотрению собрания городских уполномоченных на 28 декабря, что составляет прямое нарушение ст. 65 Городового положения (ст. 27 инструкции по организации городских упрощений) в силу коей перечень дел, подлежащих слушанию в думе, представляется перед очередным собранием, а не после сделанного в данном случае. Обращая внимание на изложенное, предлагаю вам на будущее время неуклонно выполнять требование вышеприведенной статьи закона»[7]. Иногда дело доходило до курьезов. Усть-Каменогорский городской староста, например, опасаясь нареканий со стороны губернатора, обращался к нему с запросами относительно правомочности обсуждения даже сугубо хозяйственных вопросов собранием городских уполномоченных. 4 марта 1899 г. он обратился, например, к губернатору за разрешением обсудить на собрании городских уполномоченных вопрос о сооружении паромной переправы на Иртыше, на что последний дал свое согласие[8]. Мелочная опека со стороны царской администрации, негативно влиявшая на работу органов городского самоуправления, приводила к тому, что даже те горожане, которые обладали избирательными правами, зачастую не пользовались ими.

В городах Казахстана в конце XIX – начале ХХ вв., высокий имущественный ценз обеспечил преимущество на выборах зажиточной прослойке горожан. Хотя в силу размывания сословий число гласных из купцов в малых городах несколько снизилось, тем не менее именно они составляли большинство гласных в органах общественного самоуправления в уездных городских поселениях. Работа городских дум и собраний уполномоченных проходила на заседаниях под председательством городского головы или городского старосты. Сроки проведения очередных заседаний намечались, как правило, заранее, перед началом нового года. Всего на 1900 г. решением собрания уполномоченных г. Усть-Каменогорска было намечено 17 очередных заседаний. Постановления собрания уполномоченных Семипалатинска, Усть-Каменогорска, Зайсана, Каркаралинска постоянно публиковались в Семипалатинских областных ведомостях[9].

Инициатива по внесению вопросов для обсуждения на заседаниях распорядительных органов городского самоуправления могла исходить от губернатора, городского головы, гласных или городских уполномоченных. Заседания городских дум происходили под председательством городского головы, а собрания городских уполномоченных – под председательством городского старосты. В случае отсутствия этих должностных лиц заседания вели их помощники. Решения думы или собрания городских уполномоченных принимались простым большинством голосов, а в случае их равенства мнение председателя давало перевес. Однако далеко не всегда очередные заседания распорядительных органов городского самоуправления проходили по намеченному графику. Дело в том, что некоторые гласные и городские уполномоченные крайне небрежно относились к выполнению своих обязанностей. Такие явления в деятельности органов городского самоуправления в городах  в конце XIX – начале ХХ вв. были не единичными. Так, назначенное на 15 января 1898 г. очередное собрание городских уполномоченных в Павлодаре, на котором должны были обсуждаться  текущие хозяйственные вопросы, не состоялось в связи с неявкой необходимого количества уполномоченных, уехавших в это время из города на ярмарки по своим торговым делам[10]. 6 октября 1900 г. в том же городе собрание городских уполномоченных вновь не состоялось из-за отсутствия кворума, поскольку ряд уполномоченных убыло из Павлодара для участия в Баянаульской ярмарке[11] 12[407].

Причина столь пассивного отношения некоторых гласных и городских уполномоченных к выполнению возложенных на них обязанностей  заключалось не только в их занятости собственными хозяйственными делами. Немаловажную роль играло также следующее обстоятельство. В связи с тем, что исполнительные органы городского самоуправления (управа и городской голова, либо городской староста со своими помощниками) Городовым положением 1892 г. были поставлены в более независимое положение от распорядительных органов (думы и собрания городских уполномоченных), то первые зачастую игнорировали решения последних. В результате, часть гласных и городских уполномоченных, полагая, что их мнение мало что значит, самоустранялись, по сути дела, от участия в работе органов городского самоуправления и нерегулярно посещали намеченные заседания. Отсутствие должного контроля со стороны гласных и городских уполномоченных приводило в ряде случаев к злоупотреблениям должностных лиц городского самоуправления. Ревизионные комиссии обнаруживали неправильное оформление бухгалтерских счетов, нецелевое расходование денежных сборов, сдачу городских имуществ в аренду без учета интересов городских поселений. Как следствие, по результатам ревизий были возбуждены уголовные дела против городских старост Павлодара и Каркаралинска[12]. Но такие ревизии проводились и до Городового Положения. Так, в 1855 году Семипалатинскую ратушу проверили чиновники Лещев и Сухомлинов. В отчете определили, что городская дума выдавала деньги из городского капитала лицам неторгового сословия[13].

Однако имевшихся в распоряжении органов общественного самоуправления городов денежных средств было явно недостаточно даже для решения злободневных вопросов, связанных с развитием социально-культурной сферы. Учебных заведений в городских поселениях региона все время не хватало, чтобы предоставить возможность учиться всем желающим.

Перестройка структуры органов городского самоуправления, новые способы учета городского имущества, реорганизация делопроизводства, счетоводства и отчетности, необходимость системного подхода в заведовании городским хозяйством требовали наличия в городских самоуправлениях специально подготовленных служащих, которых явно не хватало. Все это зачастую приводило к целому ряду нарушений в деятельности органов городского самоуправления, а иногда и к прямым злоупотреблениям должностными полномочиями. Так, например, в 1899 г. при проведении выборов городских уполномоченных в Павлодаре были допущены серьезные нарушения, что повлекло за собой жалобы со стороны избирателей, которые не смогли принять участие в голосовании. Как следствие, губернатор Семипалатинской области принял решение отменить уже проведенные выборы и назначить повторные выборы на 10 февраля 1900 г.[14]. В некоторых местах, как это было в Павлодаре и Усть-Каменогорске, о чем уже указывалось выше, сотрудники городских самоуправлений допускали злоупотребления в расходовании городских финансов. Хотя городские головы и городские старосты, а также члены городских самоуправлений далеко не всегда соответствовали предназначению служить горожанам, так как были либо незадачливыми администраторами, либо озабочены своей выгодой, но среди них были и такие, кто оставил о себе добрую память.

Таким образом, органы городского самоуправления являлись в конце XIX – начале ХХ вв. уже достаточно значимым фактором, влиявшим на развитие социально-культурной, политической жизни городских поселений Казахстана. Органами городского самоуправления была проделана  определенная работа по развитию городского хозяйства, расширению числа образовательных, культурных и медицинских учреждений региона. В то же время слабая доходность городских бюджетов большинства центров негативно влияла на выполнение органами общественного самоуправления стоявших перед ними задач. Городских доходов явно не хватало для покрытия развивающегося городского хозяйства, на благоустроительные работы по организации школьного обучения, содержанию учреждений здравоохранения и общественного призрения. Отрицательное влияние на эффективность работы городских самоуправлений региона оказывала крайне недемократическая система представительства в них.